Uno de los grandes logros de la Constitución Política de 1991 fue el desarrollo de espacios sociales en donde el País empezó a hablar y desarrollar los principios de la participación ciudadana en los diferentes ámbitos de la vida cotidiana. Se permitió a la gente ser parte activa en la toma de decisiones y desde el inicio de la Constituyente, se habló de la necesidad de cambiar de la democracia representativa a una democracia participativa.
El sector de los servicios públicos domiciliarios ha sido uno de los que mayor impulso ha dado a este esquema, interés que manifestaron los legisladores desde las exposiciones de motivos propuestas en los proyectos de ley que dieron vida a la Ley 142 de 1994, norma en la cual se consagra la participación ciudadana en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.(ver anexo 1)
Es importante establecer qué se entiende por participación ciudadana. En efecto, se debe asumir como la posibilidad que tienen los individuos de intervenir en la toma de decisiones de la sociedad, ejerciendo sus derechos como ciudadanos. Esta ha sido una preocupación constante del hombre, desde los inicios de la vida del individuo en comunidad. Aristóteles la señaló al decir que “aquel que tiene derecho y libertad de participar del gobierno, del consejo y de la judicatura se dice ciudadano de tal ciudad”42. Se podría señalar entonces, que la filosofía aristotélica consideró la intervención de la persona (que esté habilitada para tal fin), en la toma de decisiones y la participación en las instituciones, como una obligación, un prerrequisito para alcanzar la calidad de ciudadano.
42 ARISTÓTELES.
Era tal el respeto en Atenas hacia la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, que llegaba a usarse para decidir si se quitaba esta condición a los otros obligándolos al destierro, sin cuestionar las razones por las cuales se asumía una posición determinada. Así lo expone Domenico Musti43 cuando, haciendo referencia a la anécdota del destierro de Arístides y la forma como un analfabeto, que no lo conocía, le pidió a él mismo que le ayudara a escribir su nombre. Para Musti “la anécdota da idea de que el voto es un acto sencillo y en cierto modo absoluto, un derecho cuya legitimidad no se pone en cuestión por la motivación envidiosa o malévola que pueda haber en el origen de la elección del modo de ejercer ese derecho”.
Como se puede observar, para la toma de las decisiones importantes, se tenía en cuenta la voluntad de la comunidad, como un derecho único e inviolable que se legitimaba independiente de las razones que motivaran al ciudadano a tomarlas. Visto desde la época moderna, para el profesor Rafael Ballar44, la participación
ciudadana debe ser definida como:
Un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve.
Para diferentes autores como Bacqué, Rey, Sintomer, Santos y Avritzer, la participación es un factor de renovación de la política que modifica las relaciones de los ciudadanos con su sistema político por medio de diversos canales de
43 MUSTI, Domenico.
Demokratia. Madrid: Alianza, 2000., p. 117.
comunicación entre gobernantes y gobernados, y el equilibrio del mismo con el sistema de pesos y contrapesos45.
Por lo tanto, la participación ciudadana es un proceso democrático por medio del cual el ciudadano influye en la toma de las decisiones que afectan a su comunidad, utilizando los mecanismos establecidos para tal fin y que buscan que las acciones de las autoridades estén guiadas por las necesidades de la comunidad a la cual afectan.
De acuerdo con Ballar, la participación ciudadana puede ser de varios tipos. Privada, cuando está orientada a cumplir deberes y responsabilidades de tipo personal (pago de impuestos, servicios públicos, etc.). Social, cuando se refiere a la participación en los círculos académicos o profesionales, de juntas de acción comunal y asociaciones de padres de familia, entre otros. Política, se ejerce cuando se buscan los espacios para participar en la toma de decisiones de carácter público. Y aun cuando es esta última la más conocida, los tres espacios son parte integral en el desarrollo participativo del ciudadano46.
En términos de David Easton (2006)47, se puede decir que la participación ciudadana se crea, de manera análoga a la definición de sistema político planteada:
(…) un sistema que se fija unos objetivos se autotransforma y se adapta de manera creativa. Consta de seres humanos que pueden prever, evaluar y actuar constructivamente para evitar las perturbaciones del ambiente; a la luz de sus objetivos, procurarán modificar cualquiera de ellas que, según se supone, puede producir tensión. Es posible amoldar las demandas y el apoyo a los fines y deseos de los miembros en la medida en que lo permitan los conocimientos, recursos e inclinaciones presentes.
45 VELÁSQUEZ, Fabio, GONZÁLEZ, Esperanza y RODRÍGUEZ, Clara Rocío.
Participación ciudadana y representación política en contextos de conflicto armado. Apartado Representación política y participación. En: Revista Controversia 191, diciembre. Bogotá: 2008., p. 173.
46 http://www.uasb.edu.ec/padh/revista14/documentos/que%20es.htm 47 EASTON, David.
Será desde el planteamiento de Hirschman48 (1969) donde aparece más
claramente establecido el comportamiento del consumidor en sus relaciones con el mercado y la forma como este establece criterios de permanencia o de retiro en el consumo de un bien o servicio ofrecido. En el caso de los servicios público la situación es mucho más compleja, pues si bien en algunos casos en Colombia se ha posibilitado la libre competencia, telefonía fija y celular, las dinámicas de funcionamiento del servicio de ingreso y retiro de los individuos no facilitan los procesos de salida establecidos por el autor y hacen necesaria una “voz” permanente que integre al consumidor con el productor y garantice la eficiencia en el servicio.
Adicional a esto el autor plantea la posibilidad de pensar en un monopolio viable siempre y cuando este cumpla con determinadas condiciones que el autor expone, de manera breve en su texto, de este apartado queda la idea de que en determinadas condiciones donde la voz es una necesidad permanente y la salida puede acarrear una pérdida de información y por ende un desconocimiento de los problemas un monopolio puede funcionar y lograr mayores niveles de optimización y satisfacción
Esto requriría altos niveles de participación del ciudadano y además canales de comunicación institucionales establecidos y suficientemente hábiles para lograr identificar de manera precisa las quejas y demandas, de tramitarlas adecuadamente y hacer que estas den como resultado respuestas eficientes Para ilustrar el caso de la participación ciudadana en los servicios públicos en Colombia, es necesario revisar los anales del Congreso, en los cuales de acuerdo con lo manifestado por el Ex senador de la República Tiberio Villareal, fue
48 Ver una dificultad Especial para combinar laSalida y la Voz en Hirschman, Albert. Salida, voz y Lealtad.
mencionada en la exposición de motivos del proyecto de Ley 276 que dio vida a la Ley 142 de 1994:
Durante la vigencia de la Constitución de 1886 se vivió bajo el influjo de la democracia política representativa, la participación ciudadana en la toma de decisiones fue casi nula, todo el poder era delegado – y continúa – Tal concepción no permitía que en las empresas de servicios públicos, más exactamente en sus juntas o consejos directivos, hubiese representación directa de los usuarios, pues estos eran representados por los Concejales o delegados del Concejo respectivo, impidiendo de esta forma el acceso de los usuarios a la dirección de dichas empresas.
Esta limitación para participar directamente en la toma de decisiones sobre asuntos considerados fundamentales para el desarrollo de la sociedad, en un aspecto fundamental como el de los servicios públicos, llevó a la búsqueda de mecanismos de democratización que se reflejaron en la Ley 11 de 1986 y el Decreto 0700 de 1987, que intentaron equilibrar el ejercicio del poder y desmontar la centralización administrativa que por aquella época reinaba. Con todo esto, se pretendía otorgar cierta independencia administrativa a los entes descentralizados municipales que prestaban servicios públicos esenciales, permitiendo la participación ciudadana, propendiendo por la tecnificación del sector y retirándolo del influjo de la politiquería que les afectaba.
Como lo expresó Fabio Velásquez:
La fractura entre participación y representación tiene su origen en el papel asignado a la primera a mediados de los años ochenta cuando fueron instituidos los primeros dispositivos. En efecto, la participación fue vista, al igual que la descentralización, como una salida a la crisis de legitimidad del régimen político colombiano. La abstención electoral, el incremento de la protesta social desde finales de los años setenta, especialmente en zonas periféricas del país, y el recrudecimiento del conflicto armado, expresiones más notorias de la crisis política reinante en esa coyuntura, llevó a los legisladores, especialmente a los sectores más progresistas de los partidos tradicionales, a emprender una reforma del Estado cuyos pilares fueron la
descentralización del Estado y la institucionalización de la participación ciudadana en la gestión pública49.
Es así como el artículo 7 del Decreto 0700 señaló que “las juntas o consejos directivos deben convocar a las entidades cívicas y a las ligas de usuarios, para que estas entidades postulen sus candidatos, con sus respectivos suplentes personales ante el Alcalde Municipal”50. En esta forma, se dieron los primeros
pasos sobre la representación ciudadana en el sector. Por su parte, Pedro Santana Rodríguez51, ha sostenido que
La participación ciudadana en los consejos o juntas directivas de estos entes descentralizados de servicios públicos ofrece grandes ventajas para el propio funcionamiento de las empresas, toda vez que refuerza la fiscalización sobre los fondos públicos que manejan estos organismos, y además permite el desarrollo de programas con participación directa de las comunidades y con aporte de recursos por parte de los propios implicados en los problemas. Es un instrumento que, bien manejado, permitiría ampliar tanto la cobertura de los programas como el número de ciudadanos beneficiados por la inversión pública.
Con esto se resaltó la importancia del espacio abierto a los usuarios en las empresas de servicios públicos, logro que inicialmente se alcanzara mediante las normas señaladas. Adicional a lo anterior, era una forma de transferir al usuario la responsabilidad por el futuro de algo que le afectaba directamente: la garantía en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
Posteriormente, en desarrollo de la Constitución de 1991, para dar alcance al espíritu de la democracia participativa allí desarrollada, se promovieron diversos
49 VELÁSQUEZ, Fabio et al. Op. Cit., p. 177. 50 COLOMBIA.
Gaceta del Congreso 47. Santafé de Bogotá: 23 de marzo de 1993., p. 3.
51 SANTANA RODRÍGUEZ, Pedro. En: Revista
Foro por Colombia, Vol. I / 1. Bogotá: septiembre de 1990., p. 15.
proyectos de ley que dieron como resultado la aprobación de la Ley 142 de 1994. La exposición de motivos del proyecto de Ley 41 de 199252 anota que: “con el
objeto de hacer realidad el postulado de la participación comunitaria en el ámbito local, el proyecto contiene importantes previsiones que aseguran que la prestación de los servicios municipales no se desarrollará con indiferencia frente a la colectividad receptora de los mismos”, señalando de entrada, la obligación social de desarrollar el espíritu que impulsó el tema en la Carta Política.
De igual forma, es clara la intención del legislador de permitir la participación de los usuarios en las empresas de servicios públicos domiciliarios. Democratizar la administración y la toma de decisiones en las mismas, ratificando la importancia de que los directamente afectados asuman parte de la responsabilidad de lo que en ellas sucede, llevando a la consecuencia lógica del desarrollo de todo un sistema sobre la forma como se eligen los representantes, el período para el cual se eligen y la responsabilidad frente a la empresa y los usuarios, tema que con seguridad hará parte de otro escrito.
De esta forma, el Congreso de la República aprobó que la participación ciudadana en el sector de servicios públicos fuera más allá de los límites establecidos por la Carta Superior sin transgredir el ordenamiento establecido, y permitió la creación de los comités de control y participación social y la elección de los vocales de control que forman parte de la junta directiva de las empresas prestadoras de servicios públicos, tal como está planteado en la exposición de motivos del proyecto de Ley 197 de 199253 en el numeral 3.7:
Aunque la constitución obliga a dar participación a los usuarios solo en la gestión de las empresas estatales, el proyecto contiene un mecanismo que, sin violar la constitución, extiende la capacidad de gestión de los usuarios a toda clase de empresas, oficiales o privada, de servicios públicos domiciliarios. Consiste en permitir que los ‘comités de desarrollo
52 COLOMBIA.
Gaceta del Congreso 47. Santafé de Bogotá: 23 de marzo de 1993., p. 5.
53 COLOMBIA.
de los servicios públicos’, de los cuales debe haber uno en cada municipio y e (sic) donde los usuarios tienen representación (art. 65) elija un fiscal que intervenga en el órgano máximo de gestión de esas empresas, que es su asamblea (art. 66, numeral 66.9).
Lo señalado por Velásquez, aplica perfectamente a la situación que vivían los usuarios que siempre habían estado sometidos a las decisiones de las empresas, pues
La descentralización y, sobre todo, la participación les permitirían tener una mayor presencia en las decisiones públicas y realizar aquello que no había sido posible lograr (mejores condiciones de vida, mayor presencia del Estado en sus regiones, mayor incidencia en las políticas públicas) a través de los mecanismos de representación política. La participación se erigía así como una alternativa, no como un complemento de la representación política, lo que produciría desde entonces un divorcio entre ellas, no resuelto hasta el presente en la mayoría de las experiencias54.
Cabe señalar que la participación ciudadana puede ser vista dentro de una trilogía de derecho-deber-mecanismo, teniendo en cuenta las definiciones de cada uno de los términos. Derecho, toda vez que es inherente y contribuye al desarrollo social del individuo y al rol que juega en la interacción diaria, otorgada por la misma interacción y por la norma que lo ha regulado. Deber porque es responsabilidad del ciudadano participar en la toma de decisiones que finalmente afectan a todos, particularmente en áreas tan sensibles como los servicios públicos. Y mecanismo porque se instrumentó de tal forma que al tiempo que el ciudadano cumple con sus deberes, está haciendo realidad sus derechos por medio del desarrollo de los procesos que para tal fin han concretado la regulación y las leyes.
Desde la perspectiva de Hirschman (1996)55 esta trilogía resulta clara pero a la vez un poco estática, pues el individuo no tiene la tendencia natural por la
54 VELÁSQUEZ, Fabio et al. Op. Cit., p. 177.
55 Ver La voz, en Hirschman, Albert. en Hirschman, Albert. Salida, voz y Lealtad. Fondo de cultura
participación constante, el autor encuentra que un margen de ciudadanos que no participan permanentemente da un margen de flexibilidad saludable para permitir a las empresas o instituciones un funcionamiento adecuado en términos reales. Entonces si bien estas categorías son claras es necesario recordar lo expuesto por el autor en torno a que la condición de participación y reclamación de derechos no es una constante, se necesita establecer flujos de comunicación que permitan atender los cambios o la perdida de calidad en el servicio, particularmente si este es de carácter monopolístico o duopolico.
Será responsabilidad del prestador de servicios y del estado facilitar estos canales, pues si la voz, necesaria para viabilizar este comportamiento se pierde se presentara una apatía por parte del consumidor que llevara a la empresa a un estado de mediocridad.
En esta forma, la participación ciudadana, respaldada por el régimen de protección de usuarios de servicios públicos vigente, se ha convertido en una de las herramientas que al tiempo que proporciona al individuo, la libertad de elegir a quien lo representará, le exige su presencia directa y participación responsable necesarias para proteger el interés general, particularmente en un sector de la vida diaria de la comunidad tan sensible y que tiene tanta repercusión en el desarrollo de la sociedad, máxime, si se tiene en cuenta que la cobertura y calidad en la prestación de los mismos, sirve para medir el desarrollo económico de los pueblos.
3. NUEVO DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS