Las instancias participativas y deliberativas estudiadas en esta investigación fueron seleccionadas con base en tres aspectos: tiempo, naturaleza y relevancia. El primer aspecto que se ha tenido en consideración para elegir un proceso participativo es el tiempo. Algunos acontecimientos en cada una de las tres sociedades son significativos y marcan sus “trayectorias participativas” y se considera relevante estudiar instancias llevadas a cabo considerando estos marcos.
En Brasil, la entrada del gobierno de Lula es un marco importante una vez que este gobierno entró con la promesa de fortalecer y expandir la participación social en la esfera pública. Una de sus propuestas electorales fue redefinir y ampliar el papel de la Secretaria General de la Presidencia de la República (SGPR). Hasta 2002 este organismo se relacionaba sólo con los poderes legalmente instituidos - Ejecutivo Federal, Legislativo, Judicial y otras entidades de la federación. A partir de 2003, la SGPR recibió la asignación de ser responsable de la "relación y vinculación con organizaciones de la sociedad civil y la creación y aplicación de los instrumentos de consulta popular y participación de interés del Poder Ejecutivo". Fue creada en seguida la Secretaria Nacional de Articulación Social vinculada a la SGPR. La Secretaria Nacional de Articulación Social tiene como objetivo garantizar mayor articulación y sinergia entre las relaciones políticas del gobierno con la sociedad civil organizada y también tiene como objetivo el apoyo a la realización y reestructuración de Consejos y Conferencias Nacionales.
En el caso de Cataluña, la entrada en el gobierno de la coalición formada por el Partido Socialista de Catalunya (PSC), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) e Iniciativa per Catalunya (ICV) marcó la institucionalización de un nuevo órgano para la promoción de la participación, la Dirección General de Participación Ciudadana, en enero de 2004. Como ya
se ha mencionado, la DGPC fue creada con el objetivo de promover la participación en el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas. En Mozambique, en 2003, se creó el Observatorio de la Pobreza que posteriormente fue denominado Observatorio del Desarrollo. Forman parte de este Observatorio tanto representantes del gobierno como de la sociedad civil y de los donantes internacionales. Este Observatorio es un mecanismo creado para auxiliar el proceso de elaboración del segundo Plan de Reducción de la Pobreza (PARPA II). Para la elaboración del primer Plan, PARPA I, aún no se contaba con este mecanismo.
Además, se ha considerado tanto la naturaleza de la experiencia como su relevancia política. Para que se puedan analizar los efectos sobre los actores sociales es importante que la experiencia haya sido significativa políticamente, que haya sido compuesta por proceso relativamente largo y no solamente de algunos pocos encuentros. La naturaleza deliberativa, de cambio de argumentos y diálogo realizados presencialmente también es una importante característica considerada. Teniendo en consideración estos tres aspectos, para realizar la investigación empírica se ha seleccionado una instancia participativa en cada una de las sociedades ilustrativas de cada modelo de participación. Las instancias seleccionadas como estudios de caso de esta investigación son:
El Proceso Participativo para la elaboración de la Directiva Marco del Agua, en
Cataluña;
A finales del año 2000 el Parlamento Europeo aprobó la Directiva Marco del Agua (DMA) 2000/60/CE, siendo traspasada al ordenamiento jurídico estatal español a finales de 2003. Esta normativa crea un marco único de actuación en políticas de agua para todos los estados miembros de la Unión Europea. Aborda de manera global la gestión del agua y tiene como objetivo la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas. Uno de los preámbulos de la Ley es que el documento se haga de forma participativa como específicamente se determina en el artículo 14, que establece la obligación para los Estados miembros de fomentar “la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca”127
. A pesar del importante papel de la participación en la DMA y de las referencias a ella en el marco legal, no existe en la Ley un diseño participativo determinado a ser seguido, siendo los países,
127
DIRECTIVA 2000/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 23 de octubre de 2000 por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. In: http://eur lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:327:0001:0072:ES:PDF
siguiendo el calendario establecido, libres para la elaboración de su propria estrategia participativa.
En España la gestión del agua es de competencia autonómica cuando se trata de ríos que pasan solamente por el territorio autonómico. Los ríos que son intercomunitarios tienen competencias compartidas entre las instituciones autonómicas y las del poder central. En este sentido cada comunidad autónoma organizó su proprio proceso participativo para la elaboración del Plan de Gestión del Agua de sus cuencas internas. En Cataluña, la Agencia Catalana del Agua (ACA), integrada al Departamento de Medioambiente y Vivienda, es la responsable y con plenas competencias sobre el ciclo integral del agua, y en colaboración con la Dirección General de Participación Ciudadana, organizó un proceso participativo (para las cuencas internas en Cataluña) reconocido en Europa y en España debido a su intensidad y ambición y se constituye en un caso paradigmático entre los países miembros de la UE.
El Proceso Participativo para la elaboración del Plano de Acción para la Reducción
de la Pobreza Absoluta II (PARPA II), en Mozambique.
La decisión de los países desarrollados de aliviar la deuda externa de algunos países altamente endeudados fue acompañada de la condicionalidad de que los países beneficiarios tuviesen que elaborar documentos estratégicos para el combate a la pobreza, los Poverty
Reduction Strategic Papers, que, en Mozambique, quedó conocido como el Plan de Acción
para la Reducción de la Pobreza Absoluta (PARPA). Entre los principios que reglamentaron la elaboración del documento se definió que el mismo debería ser producido con la participación de los actores de la sociedad civil para ser aceptado como contrapartida del perdón de la deuda externa por las Instituciones Financieras Internacionales. A pesar de la exigencia de la elaboración del PARPA haber sido establecida por las instituciones de Bretton Woods, también otros donantes asumieron el documento como parámetro para la relación con los países beneficiarios. En general, las agencias internacionales, al inicio de la década de 2000 elevaron los Poverty Reduction Strategic Papers a símbolo de un nuevo tipo de relación entre países donantes y beneficiarios, en que conceptos como participación y “ownership” eran fundamentales en esta nueva estrategia de relación.
Mozambique fue uno de los primeros, entre los diversos países que entraron en este programa, a elaborar su primer Plan de 2001 a 2006 (PARPA I) y una segunda versión de 2006 a 2009 (PARPA II). A pesar de la exigencia de que los PRSPs fuesen elaborados con la inclusión de actores de la sociedad civil, en Mozambique la primera versión del documento, el
PARPA I, fue realizado sin un proceso real de participación, aumentando la presión internacional para que, en la segunda versión, fuesen creados mecanismos para la inclusión de estos actores. En 2003, para facilitar y promover la participación, se creó el Observatorio de la Pobreza (después llamado Observatorio del Desarrollo) así como también grupos de trabajo en que, así como en los Observatorios, participaban funcionarios del gobierno, representantes de organizaciones de la sociedad civil y de las agencias de cooperación internacional.
El Consejo Nacional de Salud, en Brasil;
El Consejo Nacional de Salud (CNS) fue creado por la Ley 378 de enero de 1937 con el objetivo de auxiliar el Ministerio de Educación y Salud, junto con el Consejo Nacional de Educación. No obstante, será solamente a partir de los años de 1990, debido al momento histórico de lucha y reivindicación por participación, que el CNS empezará a actuar como un mecanismo de participación social.
Los años de 1970 fueron escenarios tanto de persecuciones y de supresión de la libertad con la dictadura militar instaurada en 1964 como también marcaron, como considera Dagnino (2002), el resurgimiento de la sociedad civil brasileña. En Brasil, a pesar de la fuerte represión durante el régimen dictatorial, la lucha por una mayor participación popular en la vida pública tuvo su origen en el núcleo de la resistencia contra la dictadura militar. También es en la década de 1970 cuando se forma el movimiento por la Reforma Sanitaria que reúne diferentes actores a favor de la salud. Del movimiento por la Reforma Sanitaria fueron creados importantes movimientos, como el Centro Brasileño de Estudios de Salud (CEBES) y la Asociación Brasileña de Pos Graduación en Salud Colectiva (ABRASCO).
Debido a la organización de los actores y movimientos relacionados a la salud y el alto nivel de reflexión que estos actores emprendían, importantes avances fueron realizados en el ámbito de la salud. Las ideas y principios desarrollados principalmente por el movimiento por la Reforma Sanitaria influenciaron la Constitución Federal y otros sectores de la política social. Así, a pesar del Consejo Nacional de Salud haber sido creado en 1937 fue esencial la lucha emprendida por los movimientos sociales durante el proceso de redemocratización para que el CNS se constituyese en un espacio de debate y decisión entre diferentes grupos sociales. El movimiento sanitario tuvo papel decisivo tanto en la democratización del acceso del servicio de salud, como también en la definición del modo en que la participación seria incorporada en el diseño institucional del Sistema Único de Salud. En los años de 1990, el
Consejo Nacional de Salud fue reformulado y asumió su carácter deliberativo y plural, además de la creación de diversos consejos gestores en las otras esferas de la federación.