Organización Estado Nacional LO de estados Jurisdicción de alarma, Militar excepción y LO Procesal sitio Militar Guerra Conflicto armados/bélico Respuesta a la agresión Operaciones militares con uso de la fuerza Conflicto armado Operaciones bélicas Operaciones internacionales coercitivas Operaciones de paz Conflicto armado
Crisis bélica Conflictos
armados Situaciones bélicas Sitio Sitio Excepción Alarma Emergencias Situaciones de interés para la seguridad nacional Paz -Gravedad y violencia
originada en el franquismo y la desarrollada en la Transición; y la Constitución y su desarrollo (la Ley Orgánica reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio; la ley de Protección Civil: y la Ley de Seguridad Nacional).
La legalidad ordinaria ha sostenido la idea de la crisis como una escalada de tensiones que se iniciaba con la paz, pasaba por el funcionamiento anormal de la sociedad y desembocaba en la guerra, aunque podía desactivarse antes de llegar a las hostilidades. Así, un decreto de 1975 hacía iguales los conceptos crisis y tensiones internacionales89. En 1987 se distinguía entre situaciones de normalidad y crisis, de donde se deduce que ésta era, cuando menos, una situación anormal90. Un tratado internacional mantendría, en 1988, una postura ambigua al respecto, cuando permitía a Estados Unidos usar el territorio y algunas bases militares españolas en tiempo de crisis o guerra91. ¿Acaso se hablada de lo mismo o eran cosas distintas? En 1992 se volvió a incidir en la igualdad entre crisis y tensiones internacionales 92 , lo cual demostraba que ni el régimen franquista ni el democrático se preocupaban, al menos en esos años, por la cuestión ni por la precisión terminológica. La situación se mantuvo sin cambios: apenas un año después se volvió a mencionar el binomio emergencia/crisis93, y se diferenciaron también las situaciones de
tensión, crisis o guerra94, en 1994.
Una de las normas más importantes sobre el asunto fueron las relativas a la creación de Sistema Nacional de Conducción de Situaciones de Crisis (SNCSC), con la
89: Decreto 2891/1975, de 31 de octubre.
90: Artículo 5.4 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones.
91: Artículo 12,2 del Convenio entre España y Estados Unidos sobre Cooperación para la Defensa (1 de diciembre de 1988), según el cual ´el Gobierno español y el Gobierno de los Estados Unidos de Amèrica concluirán acuerdos sobre uso, en tiempo de crisis o guerra, de instalaciones, territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles por los Estados Unidos de Amèrica en apoyo de los planes de refuerzo de la OTAN.µ
92: Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. 93: Real Decreto 2161/1993, de 10 de diciembre.
De su norma fundacional deducimos que una “eventual situación de crisis de carácter nacional o internacional” era aquella que pudiera “atentar a la vida, seguridad o bienestar de los españoles” y que requería “una utilizaciòn coordinada, rÍpida y eficaz de todos los recursos públicos y privados disponibles” para su soluciòn.
Se derivó de lo anterior la creación del Departamento de Infraestructura y Seguimiento de Situaciones de Crisis96, que fue sustituido en 2013 por el Consejo de Seguridad Nacional97, y al que se otorgaron competencias para “dirigir y coordinar las actuaciones de gestiòn de situaciones de crisis”98. Sin embargo, no se determinaba qué se
debía entender por tales acciones. La primitiva Comisión Delegada tenía por fin prevenir, controlar y conducir una eventual situación de crisis, nacional o internacional, entendièndose por tal aquella situaciòn que pudiera “atentar o poner en peligro la vida, seguridad o bienestar de los españoles”. Esta redacciòn suponía, sin duda, un avance, aunque poco más se logró en lo conceptual.
En fechas tan lejanas de la Transición como el año 2000, el Ministerio de Defensa no era muy claro al respecto, y mencionaba, sin diferenciar los conceptos, la crisis, los conflictos armados, la prevención de conflictos y el quebrantamiento de la paz99, como
un totum revolutum. En 2001 y 2013, el gobierno publicò los documentos “Estrategia Española de Seguridad” y “Estrategia de Seguridad Nacional, un proyecto compartido”, en los que se exponía el pensamiento estratégico español, sobre la Seguridad Nacional, entendida como servicio público objeto de una Política de Estado. Pues, bien, tampoco aportaban datos claros en lo relativo a los conceptos de crisis y su gestión.
95: Real Decreto 2639/1986, de 30 de diciembre, modificado por Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo; y por Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
96: Real Decreto 1094/2011, de 15 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno.
97: Real Decreto 1119/2012, de 20 de julio, de modificación del Real Decreto 83/2012, de 13 de enero, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno; y Real Decreto 385/2013, de 31 de mayo, de modificación del Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
98: Real Decreto 385/2013, de 31 de mayo, articulo único, aparatado dos.
99: Ast, en el ´Libro Blanco de la Defensaµ, por ejemplo, en las páginas 37, 39, 45, 46, 50. MINISTERIO DE DEFENSA (2000).
La Constitución y la Ley Orgánica 4/1981 parecen reconducir la crisis a supuestos de anormalidad constitucional, que se acuerdan cuando se suceden “circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios” (artículo 1 de la Ley OrgÍnica 4/1981). Estaríamos hablando de ciertos períodos que revisten las más variadas formas, desde catástrofes naturales, alteraciones graves del orden público a insurrecciones y actos de fuerza contra la Constitución100. Por propia naturaleza son extraordinarios101 y su regulación es necesaria para dotar a las instituciones de continuidad102. Entre ellas, las crisis se mencionan solamente una vez, con el adjetivo “sanitarias” (artículo 4.b). Sin entrar en el anÍlisis pormenorizado de estos estados de anormalidad constitucional, recordemos que son
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tres :
El estado de alarma, que trata de poner fin a alteraciones por catástrofes naturales, crisis sanitarias, desabastecimientos de productos de primera necesidad o paralización de servicios públicos esenciales.
El estado de excepción, como respuesta ante una grave alteración del orden público.
El estado de sitio, que tiene por fin restablecer la paz pública y con ella el imperio de la ley, y que se caracteriza por un reforzamiento del poder ejecutivo, consistente en atribuir a la autoridad militar competencias pertenecientes civiles y en la suspensión de derechos individuales. Es la salvaguardia frente a las situaciones más extremas en que puede verse inmerso el Estado de derecho e impone un régimen de policía excepcional, justificado por la idea de peligro nacional. Generalmente, se ha admitido que la guerra comprendería esta situación.
100: BRU PERAL, Eva María (1999: 141 y sis). 101: Ibíd.
102: Ibíd. 103: Ibíd.
categorías. Así, la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado104, de 2014, alude a las crisis en su artículo 40, cuando menciona ciertas situaciones “de crisis bèlica, de seguridad, desastre natural, de emergencia sanitaria o alimentaria o de cualquier otra índole”, cuya apariciòn justificaría la activaciòn de òrganos administrativos concretos. ¿La crisis bélica es igual a una guerra? Volveremos sobre el tema más adelante.
Además de la mencionada ley, la legislación de Protección Civil105 ha recogido las “emergencias de interès nacional”, que son, a parte de las situaciones de anormalidad constitucional, aquellas que exijan la coordinación de diversas Administraciones Públicas o una dirección nacional106. Así pues, abarca un gran espectro de situaciones, pero no sabemos a priori cuáles, la cuestión queda abierta, porque la norma no ha considerado relevante a efectos conceptuales la naturaleza de tales situaciones, sino la necesidad de la gestión conjunta o de una autoridad común nacional. Es decir, la naturaleza, y por ende, la esencia, se subordina a la forma de gestión, al procedimiento. En cuanto a su declaración 107, corresponde al ministro de Interior, de lo cual se infiere que en la
104: Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acciòn y del Servicio Exterior del Estado, ´Artículo 40. Grupo de emergencia consular. 1. Para garantizar la asistencia y protección debida a los ciudadanos españoles en el exterior, el Consejo de Política Exterior constituirá en su seno un grupo de emergencia consular, presidido por el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, cuando se produzca una situación de crisis bélica, de seguridad, desastre natural, de emergencia sanitaria o alimentaria o de cualquier otra índole, que requiera la coordinación de distintos órganos y organismos de la Administraciòn General del Estadoµ
105: Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.
106: Artículo 28. ´Definición. Son emergencias de interés nacional: 1. Las que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio. 2. Aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supra autonómico. 3. Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional.µ
107: Artículo 29. ´Declaración. En los supuestos previstos en el artículo anterior, corresponderá la declaración de interés nacional al titular del Ministerio del Interior, bien por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno en las mismas. Cuando la declaración de emergencia de interés nacional se realice a iniciativa del Ministerio del Interior, se precisará, en todo caso, previa comunicación con la Comunidad
porque las situaciones previstas en la Constitución son gestionadas por los órganos estatales de mayor rango. Respecto a los efectos108, en las emergencias “menores”, el ministro de interior asume su direcciòn, “que comprenderÍ la ordenaciòn y coordinaciòn de las actuaciones y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del Ímbito territorial afectado”.
Por si el estado de confusión hasta el momento presente fuera de poco importante, la Ley de Seguridad Nacional109 añade un estado de anormalidad más a los establecidos hasta ahora. En efecto, tenemos los graves, es decir, los clásicos de alarma, excepción y sitio (con posibles suspensiones de derechos); los del sistema de Protección Civil; y otro que, sin alcanzar la gravedad de los anteriores, requiere de una acción de gobierno en su soluciòn. Tal situaciòn se denomina “de interès para la Seguridad Nacional”, y se define de la siguiente forma:
2. La situación de interés para la Seguridad Nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles, en los términos previstos en esta ley.
3. La situación de interés para la Seguridad Nacional se afrontará con los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones Públicas y en ningún caso
Autónoma o Comunidades Autónomas afectadas, por medios que no perjudiquen la rapidez de la declaración y la eficacia de la respuesta pública.µ
108: Artículo 30. ´Efectos.1. Declarada la emergencia de interés nacional, el titular del Ministerio del Interior asumirá su dirección, que comprenderá la ordenación y coordinación de las actuaciones y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado, sin perjuicio de lo dispuesto en la ley para los estados de alarma, excepción y sitio, y en la normativa específica sobre seguridad nacional. 2. El Ministro del Interior podrá, en función de la gravedad de la situación, requerir la colaboración de las diferentes Administraciones Públicas que cuenten con recursos movilizables, aunque la emergencia no afecte a su territorio.µ
En cuando a su declaración, es competencia del Presidente del Gobierno: Artículo 24. Declaración de la situación de interés para la Seguridad Nacional. 1. La situación de interés para la Seguridad Nacional se declarará por el Presidente del Gobierno mediante real decreto. La declaración incluirá, al menos: a) La definición de la crisis.
b) El ámbito geográfico del territorio afectado. c) La duración y, en su caso, posible prórroga.
d) El nombramiento, en su caso, de una autoridad funcional, y la determinación de sus competencias para dirigir y coordinar las actuaciones que procedan.
e) La determinación de los recursos humanos y materiales necesarios para afrontar la situación de interés para la Seguridad Nacional, previstos en los correspondientes planes de preparación y disposición de recursos, así como de otros recursos adicionales que se requieran en cada caso, de acuerdo con lo dispuesto en el título IV.
2. La Declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación.
3. El Gobierno informará inmediatamente al Congreso de los Diputados de las medidas adoptadas y de la evolución de la situación de interés para la Seguridad Nacional.
Un hecho significativo de la Ley de la Seguridad Nacional es la práctica ausencia de las fuerzas armadas en su articulado. En efecto, solo se alude a ellas en la Disposición final primera, cuando se explican los títulos competenciales en virtud de los cuales se ha dictado la propia Ley 111 , referencia que carece tanto de significación como de importancia. Ítem más, creemos muy relevante la ausencia de una referencia más que una
110: Art. 23.
111: ´Esta ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el arttculo 149.1.4.ª y 29.ª de la Constituciòn que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de defensa y Fuerzas Armadas y en materia de seguridad pública.µ
se entenderá por Seguridad Nacional la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Si la seguridad nacional es una política pública que garantiza la defensa de España y “de nuestros socios” (referencia a la ONU, la UE y a la OTAN) quizás las fuerzas armadas hubieran debido recibir una mayor atención por parte del legislador.
3.3: ¿Qué ha sido de la guerra?
Visto lo anterior, expuesta la aproximación al constructo crisis, ¿dónde ha quedado la guerra como concepto y realidad? Nos encontramos ante una paradoja: como concepto, se ha licuado; como realidad, está más presente que nunca, desde el 11-S.
La guerra era y es la referencia básica de las fuerzas armadas, nacidas en, por y para ella; es una actividad social definida por la pretensión de unos grupos humanos de imponer su voluntad a otros por medio de la violencia física. Tradicionalmente, al menos uno de los grupos debería ser estatal, como forma de distinguir la guerra de otros conflictos tribales o delincuenciales. Pues bien, esta definición no responde a la complejidad de su contenido, ni siquiera es posible acceder a una conceptuación legal, porque actualmente no existe tal definición. La guerra no es una cuestión jurídica, sino meta legal; en realidad, solamente podemos aproximarnos al término y a su significado de forma indirecta.
La Constitución menciona la guerra en tres ocasiones, sin definirla: en la abolición de la pena de muerte, salvo para delitos militares en tiempo de guerra (artículo 15); entre las competencias del Rey, en cuanto a su declaración (artículo 63) y la prohibición de modificar la Constitución en tiempo de guerra (artículo 169). Podemos deducir que como el artículo 169 establece que no procede la reforma constitucional en caso de guerra o “de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116” (alarma, excepciòn y sitio),
sitio. Si acudimos al Código Penal Militar112, veremos que se ha descartado el término guerra para imponer el conflicto armado, conforme se define en los Convenios de Ginebra, los Protocolos Adicionales y la jurisprudencia internacional en materia de Derecho Internacional Humanitario. Por otra parte, hace iguales el conflicto armado, el estado de sitio, las operaciones internacionales coercitivas y las de paz, que responden conceptualmente a acciones militares distintas, como se lee en el apartado III de su Preámbulo.
Esta no es la única referencia a la realidad de la guerra en las legislación española, también se alude a ella con otras expresiones jurídicamente confusas o poco afortunadas. La Ley Procesal Militar113 habla de conflicto bélico, pero la Ley de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar114, menciona la “situaciòn bèlica” (artículo 157), si bien no la define. La legislación más moderna tampoco nos es de gran ayuda: la Ley Orgánica de Defensa Nacional no ha definido qué cosa es la guerra, solo habla de “operaciones militares de uso de la fuerza” (artículo 6.1), “conflictos armados” (artículos 8.3 y 22.2), la “respuesta a la agresiòn” (artículo 16) o el “conflicto bèlico” (artículo 28). Por su parte, la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, ya mencionada, de 2014, alude a la “crisis bèlica” (artículo 40); y por último, la Ley de Protección Civil menciona las “situaciones bèlicas” y los “conflictos armados” (Exposiciòn de Motivos y artículo 15.3) como cosas iguales.
Sea como fuere, se rechaza el término guerra, a favor de otros más difusos, por motivos ideológicos, asentados en la prohibición general del uso de la violencia en las relaciones internacionales, tras la proclamación de la Carta de Naciones Unidas. Desde este punto de vista, la guerra también ha perdido protagonismo como término técnico, para sustituirse por el conflicto, que se define como»
112: Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre. 113: Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril. 114: Ley Orgánica 4/1987, de 115 de julio.
seguridad nacional (). El conflicto armado es la confrontaciòn física entre colectividades organizadas, no necesariamente reconocidas a la luz del derecho internacional, caracterizada por el empleo de medios de combate con la finalidad de imponer una voluntad sobre la otra.() La guerra o el conflicto armado, que tienen por finalidad imponer la propia voluntad al enemigo, se llevarán a cabo ajustándose a los compromisos suscritos por España y a los códigos morales propios de las Fuerzas Armadas, en aquellos aspectos en que éstas participen.115 En suma, se ha producido una licuefacción del término guerra, muy en la línea de la postmodernidad líquida, cuyo fin es la desaparición del fenómeno del lenguaje, mediante la eliminación de sus contornos. Aquello que no se menciona, no existe, el discurso sobre la realidad sustituye lo real, en la senda de Foucault. De hecho, a menudo afloran en la literatura al uso y en los medios de comunicación quejas porque la política se reduce a palabras, sin que pase jamás a la acción, aunque cuando se decide tomar esta vía los resultados pueden ser imprevisibles. Recordemos cómo el presidente Bush, tras el 11-S, apelò a esa consigna: “no bastan las palabras”.
Si la guerra es el “flagelo de los pueblos” y es un crimen de agresiòn según la Carta onusiana, la sustitución de este término por otro, más o menos afortunado, no deja de ser un intento de legitimar la violencia por la diferenciación y el silencio. Entramos así en un campo semántico propio de las estructuras de dominación, mediante meta narraciones, al modo de las ideas de Stephens y Lyotard. Ahora bien, la sustitución de la palabra guerra por el constructo conflicto armado (o sus derivados) no resuelve el problema, pues éste no es lingüístico, sino ontológico, porque la naturaleza íntima de la realidad no ha variado, aunque lo haya hecho su forma y su discurso. Existe un intento de diferenciar sus manifestaciones externas en generaciones116, que pasaremos a exponer, pero su realidad íntima y descarnada, como fenómeno ultra violento, y a la par fundacional, es la misma, y la postergaciòn de su nombre, la “damnatio memoriae” del tèrmino, solo surte efectos