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El conjunto de derechos políticos en México, al igual que en España, no ha sido interpretado de manera restrictiva por la jurisdicción constitucional125. Del mismo modo que en la jurisprudencia constitucional española, el listado de derechos de participación política mexicano ha sido objeto de una interpretación constructiva por esta jurisdicción, particularmente por una especializada en la materia político-electoral: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación126.
La Constitución mexicana engloba en su artículo 35 los derechos políticos de los ciudadanos. Estos son: votar en las elecciones populares (sufragio activo), poder ser votado para todos los cargos de elección popular (sufragio pasivo), el derecho de asociación política, el derecho de petición en materia política, poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión en el servicio público, el derecho de iniciar leyes en los términos que señala la misma Ley Fundamental y votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional. Además señala el derecho de tomar las armas en el Ejército o guardia nacional, pero no lo consideraremos, sin embargo, un derecho de participación política de los mexicanos, dado que no constituye una facultad subjetiva relacionada con la formación de la voluntad estatal.
Con la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011, se estableció la incorporación al orden constitucional de los derechos reconocidos en los tratados internacionales en los que México es parte127. En este contexto, en materia de participación política, los dos principales tratados internacionales que impactan el orden jurídico mexicano son la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
De este modo, la CADH establece en su artículo 23.1 que todos los ciudadanos deben gozar y tener garantizados los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas y realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
125 De la Mata Pizaña, Felipe, Manual del sistema de protección de los derechos político-electorales en México, Editorial Porrúa, México, 2012, p.5.
126 Nava Gomar, Salvador O., Dinámica constitucional: entre la interpretación y la reforma. La encrucijada mexicana, Editorial Porrúa, Estudios constitucionales, México, 2003, p. 123.
127 Cossío Díaz, José Ramón, Raúl M. Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio, El caso Radilla. Estudio y documentos, Editorial Porrúa, México, 2012, p. 23.
libre expresión de la voluntad de los electores; y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Asimismo, este artículo señala que la configuración legal de las normas reglamentarias del ejercicio de estos derechos únicamente podrá versar sobre cuestiones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal128. Por su parte, en una redacción idéntica en su artículo 25129, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, el derecho al sufragio (activo y pasivo) y, además, el derecho de acceder, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas.
En este contexto, a fin de dar plena garantía de la vigencia de las libertades y derechos políticos, sociales, económicos y culturales que figuran dentro de las disposiciones legislativas de la Convención Americana de Derechos Humanos o (Pacto de San José de Costa Rica), se han consolidado dos órganos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Como veremos, este último órgano ha dictado resoluciones que pueden tener plena aplicación en el ordenamiento jurídico y en la jurisprudencia constitucional mexicana130. De modo que el ejercicio de los derechos de participación política en México puede ser aún más influenciado y, por ende, expandido131.
128 Además, este tratado prevé en su artículo 16 el derecho de asociación y en su artículo 14 el derecho de rectificación o respuesta, el cual puede ser ejercitado por “toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general” ante el mismo órgano de difusión en las condiciones que establezca la ley.
129 “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
130 Sin embargo, como también veremos, no toda la jurisprudencia (sentencias dictadas en casos contenciosos, opiniones consultivas y medidas provisionales) de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos es obligatoria para los tribunales nacionales de los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos, entre ellos México. Únicamente lo es para los Estados parte en el litigio o medidas provisionales. Sin embargo, aunque el resto de la jurisprudencia de la CoIDH no resulte obligatoria para los tribunales nacionales, debe servir como canon interpretativo para ellos, ya que, como señala Karlos Castilla, es deseable seguirla a fin de dar uniformidad al sistema de protección interamericano. Al respecto, Castilla, Karlos, “El control de convencionalidad: un nuevo debate en México a partir de la sentencia del caso Radilla Pacheco”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, vol. XI, 2011, p. 618.
131 Del Toro Huerta, Mauricio Iván, “El caso Castañeda Gutman. El juicio de proporcionalidad en sede internacional”, en Revista de la Facultad de Derecho, UNAM, Tomo LIX, no. 251, México, 2009, p. 397.
En estas condiciones, debe decirse que la jurisdicción constitucional en México ha jugado un papel fundamental en la consolidación del ejercicio de este tipo de derechos, así como del sistema democrático132. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han construido, a través de sus sentencias, un sistema de derechos políticos que si bien aún falta por consolidar en el ámbito del sufragio pasivo como criticaré, han establecido las bases necesarias para formar una sólida democracia en México133. Bases comparables a las de las mejores democracias sustantivas.
1.3. La necesidad de “parlamentarizar” los sistemas presidencialista y parlamentario de gobierno del Estado constitucional. El fortalecimiento del parlamentario en lo individual.
Uno de los rasgos fundamentales que caracterizan al Estado constitucional es que, en tanto estructura jurídica donde descansa la división de poderes y la democracia representativa, ha sido la única forma histórica hasta hoy capaz de garantizar, al mismo tiempo, la libertad y la democracia134. Por ello, dado que la libertad de los ciudadanos sólo puede garantizarse si el poder se encuentra limitado y, dado que las limitaciones sólo pueden ser efectivas si están garantizadas a través de instrumentos efectivos de control, debemos afirmar, junto con Manuel Aragón, que: “No hay democracia sin limitación y no hay limitación sin control. De ahí que el control sea elemento inescindible de la democracia, o hablando en términos jurídicos, en cuanto que el Estado constitucional no es otra cosa que la democracia juridificada”135. Luego
132 Cossío Díaz, José Ramón, Constitución, democracia y jurisdicción electoral, Editorial Porrúa, México, 2010, p. 44, y J. Jesús Orozco Henríquez, Justicia electoral y garantismo jurídico, Editorial Porrúa, México, 2006, p. 302.
133 Nava Gomar, Salvador O., “La transparencia en las elecciones y la comunicación judicial”, en Revista Mexicana de Derecho Electoral, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,núm. 3, enero- junio, 2013, p. 352. De igual modo, Del Toro Huerta, Mauricio Ivá, “Retos de la aplicación judicial en México conforme a los Tratados de Derecho Internacional de los Derechos Humanos”, en Memorias del Seminario La Armonización de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos en México, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 2005, p. 125.
134 Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 410. En el mismo sentido, García Roca, Javier, “Del Principio de la División de poderes”, en Revista de Estudios políticos (Nueva Época), No. 108, Abril-Junio, Madrid, 2000, p. 41; Lowenstein, Karl, op. cit., p. 89; y Waldron, Jeremy, “Separation of Powers in Thought and Practice?”, en Boston College Law Review, Vol. 54, no. 2, Boston, Massachusetts, Marzo, 2013, p. 444.
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entonces, siguiendo al profesor Aragón, el control es también un elemento inseparable del concepto de Constitución136.
Una de las grandes diferencias que pueden encontrarse en los sistemas constitucionales de Europa y América es la forma de gobierno que tienen sus respectivos países. Por un lado, el continente americano cuenta, de manera genérica, con sistemas presidencialistas137. Esto es, un sistema político inaugurado por la Constitución americana de 1787 en el cual el Poder Ejecutivo lo ejerce un Presidente electo de forma directa por el pueblo y que no tiene responsabilidad alguna ante el Parlamento138. El Presidente es, en este contexto, Jefe de Estado y de Gobierno.
Europa, por su parte, alberga en su mayoría sistemas parlamentarios. Esto es, un sistema político que se caracteriza por una separación flexible de poderes: el Jefe de gobierno (hoy denominado Primer Ministro, Presidente del Gobierno, Canciller o Presidente del Consejo, dependiendo el país de que se trate), junto con su consejo de ministros o Gabinete Ministerial, derivan del Parlamento y son, por tanto, políticamente responsables ante él139: no pueden gobernar si no es con su confianza y, si ésta se pierde, se verá obligado a dimitir140. El Jefe de Estado, por su parte, es políticamente irresponsable y no le afectan, por tanto, los conflictos entre el Ejecutivo y el Parlamento.
En países donde existe una monarquía constitucional (sistema que hace compatible la monarquía con el Estado democrático siempre y cuando tenga como
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Ibid.
137 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, op. cit., p. 107.
138 Hauriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, Colección Demos, Ariel, Barcelona, 1971, p. 240. El autor agrega, además, que otras características básicas de este sistema son las siguientes: A) Dado que el Presidente es electo de manera independiente al Parlamento, puede constituir la expresión de una mayoría política distinta a la existente en el Congreso. B) Los secretarios, quienes son designados libremente por el Presidente, no tienen acceso a las sesiones del Parlamento (salvo, como veremos, cuando se trata de sesiones de control del Gobierno y éstos son llamados a comparecer). C) El Presidente puede sugerir al Congreso, en su informe anual, un programa legislativo para el año que comienza y la aprobación de determinadas leyes que a su juicio son necesarias. El Congreso, por su parte, puede rehusarse a hacerlo. Sin embargo, el Presidente posee el “derecho de veto” sobre las leyes que vota el Congreso. D) Dado que el Presidente no es responsable ante el Congreso, éste no puede obligarlo a dimitir. De igual modo, el Presidente tampoco puede disolver alguna de las Cámaras del Parlamento. E) Por todo ello, cada uno de los poderes es orgánica y funcionalmente independiente del otro.
139 Fontana, David, “Government in Opposition”, en The Yale Law Journal, Vol. 119, New Heaven, 2009, p. 552.
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forma de gobierno la parlamentaria), el monarca, en tanto Jefe de Estado, no es soberano, no legisla y no gobierna141. Como señala Manuel Aragón:
“Sólo cabría, pues, considerar a la monarquía forma de estado en sentido no jurídico, sino político, es decir, de manera simbólica, sin las características jurídicas que la forma de Estado exige. La monarquía aparece así como forma ‘política’, no ‘jurídica’ del Estado. En términos jurídicos, la monarquía lo que es exactamente es una forma de la Jefatura del Estado. Del mismo modo que, también en términos jurídicos, la monarquía parlamentaria es una ‘forma de gobierno’, o más exactamente, el tipo monárquico de la forma parlamentaria de gobierno”142.
Es más, podemos señalar junto con el Profesor Aragón que en monarquías constitucionales como la española, no puede decirse que exista un Ejecutivo dual, pues el Poder Ejecutivo reside, exclusivamente, en el Gobierno143. Como señala el artículo 97 CE, “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Desde luego que los orígenes de ambos sistemas –parlamentario y presidencialista– de gobierno responden a causas diversas que son propias de la evolución de su constitucionalismo144. Sin embargo, con el paso del tiempo es posible percibir una línea común de semejanzas y aproximaciones en el ejercicio del poder de ambos sistemas. Particularmente, en la relación del parlamentario individual con el Parlamento (como órgano complejo) y con el Gobierno (en tanto órgano que deriva o no
141 Aragón Reyes, Manuel, “El papel del Rey en la monarquía parlamentaria”, en Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, p. 6. El texto puede ser consultado en:http://ersaguier.org/nationstatecrisis.org/archivo/lecturas/20081201/MONARQUIA_EL_PAPEL_DEL _REY_EN_LA_MONARQUIA_PARLAMENTARIA.pdf
142 Ibidem, p. 7. Manuel Aragón agrega que si bien en estos sistemas políticos el Rey, en tanto Jefe de Estado, es el supremo órgano de éste, cuya ausencia paralizaría la vida Estatal dado la necesidad de los actos que se le tienen encomendados, lo cierto es que el Derecho impone que esos actos sean de obligatoria realización. De modo que “(…) sin la firma del Rey el Estado no funciona, pero el Rey debe firmar siempre. Ese es el sentido de la monarquía parlamentaria: el Monarca, por ser Jefe del Estado es el órgano supremo, pero por ser Rey es un órgano supremo desprovisto de competencias de libre ejercicio”. En el mismo sentido se pronuncia también Francisco Rubio Llorente, en La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, España, 1997, p. 164. 143 Aragón Reyes, Manuel, “El papel del Rey en la monarquía parlamentaria”, op. cit., p. 10.
144 Jackson, Vicki C. y Mark Tushnet, Comparative Constitutional Law, 2ª ed., Foundation Press, Nueva York, 2006, p. 779. También, en este sentido, García Roca, Javier, “Del Principio de la División de poderes”, en Revista de Estudios políticos (Nueva Época), No. 108, Abril-Junio, Madrid, 2000, p. 49.
de aquél). La calidad y el tipo de esta relación, como veremos, es esencial en ambos sistemas para el mantenimiento de un auténtico Estado democrático145.
En este contexto, se describirán a continuación las divergencias tanto teóricas como prácticas que ambos sistemas de gobierno han presentado en la historia de su constitucionalismo. De igual modo, se describirá el papel que el parlamentario en lo individual juega en ambos sistemas. Como veremos, él es quien personifica el papel central en ambas democracias representativas. De modo que, en estas condiciones, llegaremos a la conclusión de que, para el fortalecimiento del Estado democrático, el parlamentario en lo individual debe tener asegurada la posibilidad del libre desenvolvimiento del ejercicio de sus funciones constitucionales en un Parlamento de grupos y frente al Gobierno146.