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En la evolución del ejercicio de la forma parlamentaria de gobierno tradicional europea, pareciera como si el Parlamento hubiera sufrido una progresiva expropiación del papel central que le corresponde ocupar en esta forma de gobierno159. De modo que, dado a una serie de factores ajenos a los motivos de su instauración constitucional, parece encontrarse una mutación en su seno. Particularmente, en las funciones y el control parlamentario que ha tomado el Poder Ejecutivo.
Este movimiento contradictorio, como lo ha señalado también Manuel Aragón, se debe a una “extensión del fenómeno personalista en la política”160. En el cual, el liderazgo en el interior de los partidos161, el impacto televisivo-electoral162, la pérdida de sustancia de los parlamentos y la peculiar forma de gobierno de la Unión Europea163 han generado que, en la praxis constitucional, el “parlamentarismo racionalizado”164, que se
158 Como ha señalado Giovanni Sartori (Ingeniería constitucional comparada, Fondo de Cultura Económica, 2ª reimpresión, México, 2005, p. 136), la característica principal que debe tener un semipresidencialismo es que debe tener una estructura de autoridad dual la cual funciona en el poder compartido: un Presidente, en tanto Jefe de Estado, debe compartir el Poder Ejecutivo con un Primer Ministro, en tanto Jefe de Gobierno. Así, mientras el primero es electo de manera independiente por el electorado ciudadano, el segundo es electo por el Parlamento, ante quien será responsable en el desempeño de su gestión. Como bien apunta Sartori, una de las diferencias más interesantes de este sistema con el presidencialismo puro es que, mientras que en éste el conflicto político principal se da entre el Presidente y el Congreso, en un semipresidencialismo se da entre el Presidente y el Primer Ministro apoyado por el Parlamento.
159 Cascajo, José Luis, “El Congreso de los Diputados y la forma de Gobierno en España”, en Antonia Martínez (ed), El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento, Editorial Tecnos, Madrid, España, 2000, p. 24.
160
Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 628.
161 Garronera Morales, Ángel, Representación política y Constitución democrática, op. cit., p 65.
162 Ya Norberto Bobbio advertiría igualmente sobre ello, preguntándose si es posible llamar “democracia” a un sistema de gobierno donde se invierten la relación entre controlados y controladores, pues en un uso ilimitado de los medios de comunicación de masas, los elegidos controlan a los electores. Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, Trad. José F. Fernández Santillán, México, 1984, citado por José Luis Cascajo, op. cit., p.33.
163 Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 628. 164
La “racionalización” en un sistema de gobierno podemos explicarlo, como señala Diego Valadés, “como un proceso de actualización de los mecanismos de dominación tradicional, o como un proceso para regular la estructura y funcionamiento de los órganos del poder, y sus relaciones con sus destinatarios, los gobernados, conforme a los principios de libertad y equidad”. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales, op. cit., p. 14.
caracteriza por el mantenimiento de una saludable estabilidad política entre Parlamento y Gobierno, se aproxime más a un “parlamentarismo presidencial”165.Veamos.
La dinámica constitucional del sistema parlamentario de gobierno ha generado que, en países como España, el Presidente del Gobierno sea más fuerte y presente menos obstáculos en el ejercicio de sus funciones que el Poder Ejecutivo de un sistema presidencialista166, donde el Gobierno no es responsable ante el Parlamento. Esto es así por las siguientes razones: en primer lugar, dado que el líder del partido mayoritario en las elecciones es quien llega a ser (en la práctica) nombrado Presidente del Gobierno, difícilmente queda “subordinado” a dicho Parlamento. Como líder, es generalmente Jefe de partido y, en este sistema de gobierno, son los partidos políticos quienes encausan el ejercicio democrático167.
En segundo lugar, dado que la jerarquía de partido y estructuras en la organización parlamentaria es primordial para el ejercicio de la democracia representativa, los parlamentarios individuales, a fin de ejercer competencias bien delimitadas y especializadas, cuentan con un jefe de grupo que impulsa y encauza el ejercicio de las actividades parlamentarias168. En este contexto, dicho coordinador o portavoz obedece, a su vez, las directrices del partido, el cual cuenta con un líder que, si ha conseguido la mayoría en las elecciones, pudo haber llegado a ser nombrado
Presidente del Gobierno169.
Como señala Bruce Ackerman, una de las ventajas del parlamentarismo es que el Gobierno, al dominar a la mayoría de los parlamentarios, tiene una buena oportunidad para poner en práctica su programa político170. Sin embargo, también es verdad que el mismo sistema electoral de esta forma de gobierno condiciona el destino de los parlamentarios: en el Sistema de Westminster, como señala Ackerman, un partido
165
Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 628.
166 Garronera Morales, Ángel, Representación política y Constitución democrática, op. cit., p 70.
167 Aragón Reyes, Manuel, “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales” en Manuel Aragón Reyes y Ángel J. Gómez Montoro (coords.), El Gobierno. Problemas Constitucionales., Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 36. Igualmente, del mismo autor: Constitución, democracia y control, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, p. 241.
168 Aragón, Reyes, Manuel, “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales”, op. cit., p. 38. En el mismo sentido García-Escudero, Piedad, “El parlamentario individual en un Parlamento de grupos”, op. cit., p. 209.
169 Aragón, Reyes, Manuel, “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales”, op. cit., p. 38. En el mismo sentido MacCormick, Neil, Institutions of Law. An Essay in Legal Theory, Ed. Oxford, Nueva York, 2007, p. 45.
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político necesita solo una elección para tener plena autoridad en el Parlamento, pues cada elector tiene un sólo voto. Es decir, el elector está incapacitado para votar por un candidato del partido de “izquierda” para parlamentario y por un candidato para Primer Ministro del partido de “derecha”. Por ello, dicho elector debe votar por el partido político que postule al Jefe del Ejecutivo de su elección, quien coincide con la figura del líder del partido. Este punto hace que el destino político de cada parlamentario quede atado al de dicho líder. De modo que si el liderazgo del candidato a Primer Ministro no es popular para el pueblo, será difícil que el parlamentario individual escape de estas consecuencias electorales. De igual forma, el único modo en que los electores pueden expresar su inconformidad para con el Gobierno, es votando en contra de su parlamentario local171.
En estas condiciones, parecería que en esta nueva modalidad de sistema de gobierno172, donde se ha acrecentado la influencia del Jefe del Ejecutivo en el Sistema Parlamentario, se reúnen los defectos de los sistemas presidencialista y parlamentario sin ninguna de sus virtudes173: por un lado, la “separación flexible” entre el ejecutivo y el legislativo, por la que abogaba Montesquieu174, propia del parlamentarismo, se difumina en favor de un ejercicio ilimitado de poder de un Jefe de Gobierno que carece de un Parlamento capaz de servir como un órgano de control efectivo175. Por otro lado, la legitimidad con la que cuenta el Ejecutivo en este escenario de mutación constitucional es escaza, en tanto que no cuenta con una legitimación popular directa del electorado ni, por tanto, con una suficiente autonomía política, como sucede en un sistema presidencialista donde la separación de dichos poderes es más rígida176.
Así, mientras que la concepción histórica del parlamentarismo nos recuerda que el Gobierno debería encontrarse subordinado al Parlamento –pues es éste quien lo
171
Ibidem, p. 643.
172 García Roca, Javier, “Del Principio de separación de poderes”, op. cit., p. 56. Al respecto, el autor señala: “La moderna organización constitucional conserva el espíritu que alentaba la vieja división (de poderes), impedir la concentración despótica del poder para salvaguardar la libertad política, pero no ha sido en la línea de una separación absoluta de poderes –salvo para la función jurisdiccional– ni de la exclusividad de funciones sino por el camino contrario de la integración y la colaboración. El principio liberal subsiste en los Estados democráticos, pero se ha transformado en otro esencialmente distinto y mucho más complicado”.
173
Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho constitucional, op. cit., p. 629. 174 Hauriou, André, op. cit., p. 240.
175 MacCormick, Neil, op. cit., p. 45. En el mismo sentido, Garronera Morales, Ángel, Representación política y Constitución democrática, op. cit., p. 75.
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legitima–, parecería que la situación actual dista mucho de esta concepción177. Es más, como señala el Profesor Aragón, parecería que el único instrumento efectivo de control hacia el Gobierno en esta nueva práctica constitucional “descansa casi exclusivamente en el control electoral”178. Lejos de preservar un sistema de checks and balances que caracteriza al régimen parlamentario del Estado Constitucional179, esta práctica da paso a un sistema ilimitado de ejercicio del poder donde el Gobierno, aunque deriva del Parlamento, es más fuerte que un Poder Ejecutivo que es electo de manera independiente180. Propio del sistema presidencialista181.
Por último y siguiendo con el Profesor Aragón, parecería que en estas condiciones, el principio constitucional de la separación de poderes únicamente podría ser garantizado a través de la independencia judicial182. Concretamente, a través del control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos que derivaran de los órganos políticos183. Así: “(…) realmente la preservación de la libertad quedaría exclusivamente reducida al ejercicio de la función de control de constitucionalidad de los actos del poder. Parece razonable entender que el Estado democrático no puede sostenerse mucho tiempo si descansa exclusivamente en la distinción, por muy básica e importante que sea, entre el poder constituyente y el poder constituido”184.
Debemos insistir, en este sentido, en la función central que el Parlamento, y en concreto el parlamentario en lo individual, juegan en la dinámica del Estado constitucional. Particularmente porque, tratándose de la función del control del Gobierno, es el legislador democrático el primero que puede llevar a cabo este control a través del ejercicio de las competencias que tiene encomendadas185. Y así evitar caer, como ya denunciara Jünger Habermas, en un incontrolado traspaso de las competencias legislativas a los tribunales186.
177
Molas Isidre e Ismael E. Pitarch, Las Cortes Generales en el Sistema Parlamentario de Gobierno, 1ª Reimpresión, Editorial Tecnos, Temas clave de la Constitución española, Madrid, España, 1993, p. 30. 178 Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 629.
179 MacCormick, Neil, op. cit., p. 43. 180
Garronera Morales, Ángel, Representación política y Constitución democrática, op. cit., p. 75. 181
Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 629. 182 Ibid.
183 Cappelletti, Mauro, Judicial Review in the Contemporary World, The Bobbs-Merrill Company, Inc, Estados Unidos de Norteamerica, 1971, p. 16.
184 Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., p. 630. 185 Cascajo, José Luis, op. cit., p. 30.
186 Habermas, Jünger, Fatti e norme. Contributti a una teoría discorsiva del diritto e della democracia, Guerini e Associati, Nápoles, 1996, p. 520, citado por José Luis Cascajo, op. cit., p. 31.