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Así, es preciso entrar a analizar algunas normas que en concreto tienen que ver con supresión de empleos de la administración pública iniciando por aquellas que tuvieron vigencia antes de la expedición de la ley 909 de 2004 con la cual se pretende unificar, de alguna manera, la multiplicidad de normas que a continuación se enuncian.

 El Decreto 2400 de 1968, en su artículo 48, contemplaba un procedimiento para el evento que fuera necesario la supresión de un cargo en la administración pública, teniendo en cuenta que desde aquella época, el empleado de carrera no perdía los derechos de la misma cuando la pérdida del empleo se producía por supresión de los empleos de la administración pública.

La norma preveía:

“ARTICULO 48.Cuando por motivo de reorganización de una dependencia o de traslado de funciones de una entidad a otra, o por cualquier otra causa se supriman cargos de carrera desempeñados por empleados inscritos en el escalafón, éstos tendrán derecho preferencial a ser nombrados en puestos equivalentes de la nueva planta de personal, o en los existentes o que se creen en la entidad a la cual se trasladen las funciones. La autoridad nominadora dará cumplimiento a lo dispuesto en el inciso precedente, teniendo en cuenta que concurran condiciones de equivalencia tanto en las funciones del empleo como en las calidades exigidas para su desempeño. Si a juicio de la autoridad nominadora no existieren empleos equivalentes, el interesado podrá formular una petición al Consejo Superior del Servicio Civil para que se considere su caso, el cual será examinado con asistencia de un delegado del organismo y del peticionario, o de su representante. Cuando en un organismo se suprima un cargo desempeñado por un empleado de carrera y dentro de los seis (6) meses siguientes fuere creado otro con funciones iguales o similares, el empleado tendrá derecho a ser nombrado sin necesidad de presentarse a concurso, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para su desempeño.”

 La ley 61 de 1987 en su artículo 2º indicaba que hay pérdida de los derechos de carrera con excepción de los eventos de supresión del cargo.

 La Ley 27 de 1992 en su artículo 7º enunciaba el listado de eventos que daban lugar al retiro del servicio de los empleados de carrera en los siguientes términos: Artículo 7o. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de carrera, se produce en los siguientes casos:

a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, en el evento contemplado en el artículo 9o. de la presente ley;

b) Por renuncia regularmente aceptada;

c) Por supresión del empleo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8o. de la presente ley;

d) Por retiro con derecho a jubilación; e) Por invalidez absoluta;

f) Por edad de retiro forzoso; g) Por destitución;

h) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; i) Por vencimiento del período para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y j) Por orden o decisión judicial.

PARÁGRAFO. El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el presente artículo, conlleva el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo el literal c).”

Como puede observarse, el literal C hace expresa alusión a los eventos de supresión de cargos en los cuales no habría lugar a pérdida de derechos de carrera.

Como una condensación de la normatividad en la década de los 90 se expide la ley 443 de 1998 en la que se regula de manera general todo lo referente a la carrera administrativa a fin de incorporar de manera positiva los principios consagrados en la Constitución de 1991 en ésta materia.

 La ley 443 de 1998 con relación a la supresión de cargos de la administración pública estableció unos parámetros que a continuación se transcriben y luego se desarrollan:

“Articulo 39. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los

cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. Para la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguiente orden:

1.1 En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas.

1.2 En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.

1.3 En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos.

1.4 En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso.

2. La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a efectuarla. 3. La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera. 4. De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.

PARAGRAFO 1o. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de un organismo o entidad y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones, se distingan de los que conformaban la planta anterior por haber variado solamente la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse que no hubo supresión efectiva de éstos.

PARAGRAFO 2o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo.”

Finalmente, en la medida que la norma anterior no ha sido derogada, debe ser interpretada sistemáticamente con la contemplada en la ley 909 de 2004 que sobre supresión de cargos señala:

“ARTÍCULO 44. DERECHOS DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASO DE SUPRESIÓN DEL CARGO. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización. PARÁGRAFO 1o. Para los efectos de reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que trata el presente artículo, el tiempo de servicios continuos se contabilizará a partir de la fecha de posesión como empleado público en la entidad en la cual se produce la supresión del empleo.

No obstante lo anterior, cuando el cargo que se suprime esté siendo desempeñado por un empleado que haya optado por la reincorporación y haya pasado a este por la supresión del empleo que ejercía en otra entidad o por traslado interinstitucional, para el reconocimiento y pago de la indemnización se contabilizará además, el tiempo laborado en la anterior entidad siempre que no haya sido indemnizado en ella, o ellas.

Para lo establecido en este parágrafo se tendrán en cuenta los términos y condiciones establecidos en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 2o. La tabla de indemnizaciones será la siguiente:

1. Por menos de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salarios. 2. Por un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5) cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año; y quince (15) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10) cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

4. Por diez (10) años o más de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y cuarenta (40) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

PARÁGRAFO 3o. En todo caso, no podrá efectuarse supresión de empleos de carrera que conlleve el pago de la indemnización sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales indemnizaciones.”

El análisis que sigue, parte de dos premisas, que se infieren de las normas antes transcritas, consistentes en:

- En el contexto actual, la opción por la reincorporación en otro empleo de la misma o similares condiciones es, en términos generales la más recurrida o la que normalmente se escogería.

- Por su parte, como quiera que las decisiones que se toman en un proceso de reestructuración corresponden a decisiones administrativas, manifestadas en actos de la misma naturaleza, éstas deben sujetarse al principio de legalidad, formal y material, so pena de incurrir en desviación del poder, falsa motivación, expedición irregular, violación de normas o desconocimiento del derecho de audiencia o defensa que darían lugar a su anulación por vía contencioso administrativa que como mecanismo de restablecimiento del derecho conllevaría al reintegro del (los) empleados cesantes y las correspondientes indemnizaciones a que haya lugar en detrimento claro del patrimonio público estatal.

El estudio abordado hará alusión expresa a entidades y empleados de la rama ejecutiva nacional sin perjuicio que algunos principios de los que aquí se mencionan sean aplicables a toda la administración pública incluyendo entidades descentralizadas o autónomas. A continuación se enumeran algunas de las reglas que deben considerarse respecto a la administración de las plantas de personal:

 Toda entidad de la administración pública debe conformar una planta de personal integrada por todos y cada uno de los empleos necesarios para el cumplimiento de las funciones que le competen.

 En principio la conformación de la planta de personal de cada entidad le corresponde al nominador de la misma con la observancia de las normas referentes a la creación misma de la entidad, la distribución de los empleos, y el presupuesto con que la misma cuente.

 Debe también mencionarse la calidad de cada uno de los empleos determinando cuales son de libre nombramiento y remoción, cuáles de periodo, cuáles corresponden a trabajadores oficiales y cuáles serán de carrera.

 La creación de los empleos debe ajustarse a las normas sobre clasificación y nomenclatura de cargos fijados por el Gobierno, al manual general de requisitos mínimos expedido por el Gobierno Nacional y al manual descriptivo de cada organismo.

 Ningún empleo puede tener funciones generales distintas a las establecidas en la Constitución Nacional, la ley o el manual descriptivo de la entidad para las diferentes clases de cargos; ni remuneración que no corresponda a la señalada en las escalas salariales fijadas por el gobierno93.

 La conformación y reforma de las plantas de personal se debe hacer mediante Decreto que lleve las firmas del Ministro o Jefe de Departamento Administrativo correspondiente, la del Ministro de Hacienda y Crédito Público, como certificación

de que existe aprobación presupuestaria suficiente para cubrir su costo, y la del Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública.

 Se reitera, todos los empleos de la entidad deben estar comprendidos en la planta de personal.

Se describen en éste trabajo requisitos generales para la conformación de plantas de personal de entidades, en la medida que son requisitos afines con los procesos de modificación o reestructuración que impliquen supresión de cargos.

Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, “(…) las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deben motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública firmas especializadas, en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional”94

Toda modificación de las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluidos sin excepción los establecimientos públicos y las plantas de personal de los empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, debe ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Dicho ente lleva el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance debe justificarse en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.

De modo tal que teniendo como motivación las necesidades del servicio, el cumplimiento de los fines estatales manifestados en las funciones de cada entidad o cargo serían causas válidas para la reestructuración de plantas de personal que den lugar a pérdida de empleos, los casos en que haya cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad o la supresión, fusión o creación de dependencias las cuales deben a su vez tener una motivación equivalente.

También lo serían, de acuerdo con nuestro ordenamiento, la modificación de las funciones generales institucionales o de las dependencias, el traslado de funciones o competencias de un organismo a otro, la eliminación, simplificación o creación de procesos o trámites,

94_{Sentencia Consejo de Estado. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN}

la eliminación o reducción de prestación de servicios o la creación de nuevos servicios y la redistribución de funciones o cargas de trabajo.

El Gobierno Nacional, a partir de la ley 489 de 1998 debe sujetar las facultades referentes a la reestructuración de la administración pública con base en los principios aún vigentes contemplados en el artículo 54 de la mencionada ley así:

ARTICULO 54. PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES CON SUJECION A LAS CUALES