Hasta aquí caracterizamos a la COFA y a la industria farmacéutica, otro de los actores relevantes en el campo de la salud, y en particular en el escenario de diseño y formulación del Plan Remediar, fueron las agencias internacionales, especialmente el BID, que otorgó el préstamo que permitió que se formulara el Plan.
Los trabajos sobre reformas del Estado en América Latina, sobre todo los realizados en momentos de ajustes estructurales de la economía, han resaltado el papel de diversos agentes en la movilización de intereses frente a cada reforma, con foco en agentes inter-nacionales ya que, como explicamos en el capítulo 3 sobre el contexto
75 Recordamos que cuando nos referimos a la lógica economicista, hablamos de la que busca el máximo
beneficio económico de acuerdo con las leyes del mercado.
76 Cassara es una empresa farmacéutica familiar fundada en 1948 que se cuenta entre las más importantes
internacional, han jugado un rol muy importante (Homedes, 2001; Ugalde y Homedes, 2002b, 2007; Medina Amador 2011). Algunas de estas investigaciones sugieren que, cuando se investiga sobre su rol en algún caso particular, es importante indagar cómo han ido construyendo sus anclajes locales, ya que en muchos de estas investigaciones se afirma que el éxito para incidir sobre las políticas depende de la capacidad que tienen los actores para construir alianzas. En el caso particular de las agencias internacionales, los análisis históricos sos-tienen que estas no pueden liderar reformas si no cuentan con anclajes domésticos (Ho-medes y Ugalde, 2005; Belmartino, 2009). En estos casos, las agencias se relacionan con agentes que expresen legados político- institucionales existentes que puedan anclar y llevar a cabo las reformas. Por eso primero deben construir alianzas con las elites domésticas para adaptar y adoptar opciones disponibles internacionalmente (Martínez Franzoni, 2006). En línea con estas afirmaciones el funcionario de una de las agencias internacionales nos decía:
[…] antes de asumir un cargo de representante en […] [nombra una agencia internacional] […] yo tenía una lista de inteligencia de gente que tenía que conocer, y Ginés estaba en esa lista […] (Entrevistado Nº 30, referente de una agencia internacional).
En relación con el vínculo entre los funcionarios de las agencias internacionales con los de las nacionales, las respuestas describen relaciones matizadas por circunstancias históricas y contextuales que ponen de relieve secuelas de experiencias vividas durante la década de 1990:
[…] hay una construcción que tenemos mucha influencia, que hay una agenda, quizás la hubo en los 90, seguramente hubo una agenda más para la parte macroeconómica que para la parte de salud […] una cuestión de sentir que están peleando autonomía del país […] esta construcción de que los organismos multilaterales tienen influencia casi indefinitiva en las decisiones de política, la verdad que es muy poca, mirá los préstamos del BID […] en gasto público de salud es nada, no llega ni a uno por ciento […] (Entrevistado Nº 31, referente de una agencia internacional).
A pesar de esta referencia, en las entrevistas fueron reacios a detenerse sobre el rol de las agencias internacionales durante la década de 1990, y en general, cuando se describen, resaltan su rol técnico con un tono neutro y paternalista77:
El BID funcionaba como una institución dedicada a acompañar a los países de Latinoamérica […] para el desarrollo económico y social, para la eficiencia y transparencia en la gestión, construyendo capacidad, generando y diseminando conocimiento relevante y ofreciendo asistencia técnica y financiera (Entrevistado Nº 31, referente de una agencia internacional).
OPS, OMS, como parte del grupo de Naciones Unidas organizamos mesas de diá- logo para que el país otra vez volviera a ganar confianza en sus instituciones, volviera a ganar confianza en su historia, volver a confiar en las potencialidades que tenían los argentinos, entonces a mí me tocó tener la mesa de diálogo de salud […] (Entrevistado Nº 30, referente de una agencia internacional).
El momento del diseño y formulación del Plan Remediar era de crisis, en el que se otorgaba un préstamo muy relevante y que, además, constituía el primero otorgado por una agencia internacional destinado a gastos corrientes. En este contexto, cada una de las agencias jugaba su rol:
OPS […] es la diplomacia sanitaria mundial, no está dentro de los términos de referencia meterse en crédito […] lo que hace es asesorar al ministro o ministra […] (Entrevistado Nº 6, referente en salud pública).
[…] OPS […] pone la firma a las cosas para legitimar lo que nosotros decíamos […]. Tuvimos bastante apoyo de OPS y de Naciones Unidas, nos dieron un espaldarazo técnico que nos permitió negociar de otra manera con el BID. […] El BID no era muy flexible, […] estaba aterrado de hacer cosas diferentes, […] auditorias permanentes, todas las reuniones eran para “bueno cómo vas a resolver tal cosa, cómo vas a ver esta otra, cuál es tu plan con esto y con esto otro” […] progresivamente fueron pasando de alguien que nos tomaba a prueba, a alguien que tenía orgullo del Pro-grama […] el que tenía actitud muy diferente, que no se
77 Definimos como paternalista a las relaciones en las que se aplican normas o formas de vinculación
tradicionalmente atribuidas al padre de familia (de acuerdo con una mirada patriarcal) en ámbitos sociales o laborales (Alemany, 2005).
doblegó porque yo no con-seguí renegociar los préstamos del Banco Mundial. Con el Banco Mundial […] se paraba a discutir las bases conceptuales del programa (entrevistado Nº 10, funciona-rio del Plan Remediar).
Para el BID el préstamo para el Plan Remediar fue un gran desafío, si bien ya había sido otorgado previamente, no era su costumbre concederlos para gastos corrientes, aun-que tienen una cláusula que lo habilita a hacerlo en casos de crisis y de extrema necesidad. Esto se veía agudizado por la situación que reinaba en el país, que implicaba un escenario de enorme incertidumbre.
[…] el BID estuvo aliviado con el Remediar [se refiere al momento en el que el Plan Remediar comenzó a funcionar], vos imaginate, si vos sos el BID y le hiciste un préstamo […] no está bueno para el especialista que armó el proyecto tener un crédito de un montón de plata en un momento de crisis. […] el BID no tuvo otro préstamo interesante en la Argentina (Entrevistado Nº 6, consultor del PROAPS en una gestión anterior).
La lógica predominante de los funcionarios de los organismos internaciones fue administrativo-burocrática, con objetivos centrados en el cumplimiento de aspectos formales, que en algunos casos aportaba institucionalidad, pero en otros obstaculizaba los avances:
[…] el banco, con sus requisitos rígidos, controles administrativos. De un lado el banco, del otro lado la Argentina. ¿Y cómo les explicabas? […] (Entrevistado Nº 12, funcionario del Plan Remediar).
[…] viste cómo son los bancos, no que esto es para mejorar la cosa, que pim pum pam, no las pelotas, yo sin insumos no puedo hacer nada, yo quiero plata para leche y medicamentos, bueno, al final de esa batalla cedieron (Entrevistado Nº 9, funcionario de alto rango del Ministerio de Salud en 2001).
La principal estrategia utilizada por los organismos internacionales para construir poder y legitimidad fue la de posicionarse como referentes técnicos, además del aporte crediticio, que por supuesto no pretendemos obviar. Esto, a pesar de que no pudimos captar de manera directa la influencia del BID en tanto financiador, más allá de las
presiones que ejercía sobre los aspectos formales y su asesoramiento sobre aspectos técnicos. La dimensión técnica nos interesa especialmente ya que fue la estrategia que surgió como bloque de fuerza que los constituyó en agentes capaces de influir sobre la reproducción de la vida social incidiendo sobre el diseño del Plan:
[En los organismos internacionales] siempre se busca alinear las perspectivas antes de las reuniones con los países, para mantener las mismas posiciones al nivel macro y también sectorial, como en salud (Entrevistado Nº 31, referente de una agencia internacional).
Como vimos, entre los organismos internacionales, el BID fue el agente más relevante, posicionado como tal por haberse constituido en el ente financiador. En este capítulo mostramos que los funcionarios se definen a sí mismos como aliados y agentes que buscan apoyar a los gobiernos desde el punto de vista técnico en la implementación de las mejores políticas, pero respetando la autonomía de los países. En este sentido nos parece relevante notar que una de las estrategias de los organismos internacionales evidenciadas en este trabajo fue afirmar que el apoyo técnico que aportaban se orientaba a la conformación de “los mejores marcos normativos” surgidos de contenidos teórico-técnicos y de la mejor evidencia científica disponible. Desde el punto de vista político, estas afirmaciones, sin más especificaciones ni debates, circunscriben las discusiones de las políticas a sus aspectos técnicos e intentan dejar por fuera la dimensión política, lo que constituye en sí misma una posición ideológica en la disputa política, con tanta más potencia cuanto oculta (Bourdieu, 1996). Desde el punto de vista empírico, nos interesa resaltar cómo la inclusión del BID compelió a los funcionarios responsables del Plan Re-mediar a incluir dimensiones técnicas que no habían contemplado y que constituyeron un buen aporte.