4.2 Target knowledge: what does it mean to be “productive”?
4.4.3 Calculation of Expected overlap for the different representation types
a. El Grupo de Trabajo
En octubre de 2004, una misión conjunta del Banco Mundial y del DFID —instituciones que asumieron un rol de apoyo activo y de sustento operativo en
privado y a organizaciones de la sociedad civil para informarles sobre el significado y la importancia de EITI, explicarles la lógica de sus normas y funcionamiento, y, además, promover la adhesión del país.
Luego del primer contacto, el Ministerio de Energía y Minas convocó a las empresas mineras y de hidrocarburos y a las organizaciones de la sociedad civil que mostraron interés en los temas de la agenda EITI, para trabajar concertadamente en los siguientes pasos que demandaba la adhesión a la iniciativa.
En el año 2005, el MINEM conformó con ellas el Grupo de Trabajo y designó como coordinador del espacio al asesor del ministro, con lo cual se expresó el aval a la iniciativa en el más alto nivel del MINEM.
La primera tarea a cargo del grupo fue la formulación del Plan de Acción 2005- 2006 para la implementación de la iniciativa. Los lineamientos y acciones del plan se definieron de manera consensuada entre los tres sectores. La primera versión se divulgó a través del portal web del MINEM y se invitó a las instituciones interesadas a que lo revisaran e hicieran llegar sus aportes.
El Grupo de Trabajo también participó en la elaboración de la propuesta de declaración de adhesión a EITI que emitió el MINEM en mayo de 2005, en representación del Gobierno peruano. Con este propósito se conformó un comité de tres miembros del grupo que redactó la propuesta.
No esperar las normas para formar el grupo de múltiples participantes
La decisión del Gobierno peruano de convocar de inmediato a las empresas y a las organizaciones de la sociedad civil, luego de la reunión que promovieron el Banco Mundial y DFID para explicar el proceso EITI, se benefició de la expectativa y el interés creados en torno a la iniciativa.
Si se hubiera esperado formalizar primero el espacio mediante una norma, que requería además la aprobación del Consejo de Ministros, posiblemente se hubiera desaprovechado la dinámica creada.
De esta manera, no solo se iban cumpliendo los requisitos de EITI para caminar hacia el estatus de ‘país candidato’, sino también se aprovechaba la oportunidad de involucrar, desde muy temprano y de manera efectiva a través de la formulación concertada del primer Plan de Acción, a sectores que tenían poca relación entre sí e incluso existían tensiones entre algunos de sus componentes.
b. Formalización del grupo tripartito
Después de hacer pública la adhesión a los principios de EITI, de formular el primer Plan de Acción y de avanzar en la articulación de los tres sectores en el Grupo de Trabajo, en mayo de 2006 se le dio existencia jurídica mediante el Decreto Supremo 027-2006-EM del MINEM, que contó con la aprobación del Consejo de Ministros.
El Grupo de Trabajo pasó a denominarse Comisión de Trabajo de EITI Perú. El decreto también aprobó el Plan de Acción que el Grupo de Trabajo había formulado para el periodo junio de 2005 a diciembre de 2006. Con ambas decisiones se afirmó la continuidad del proceso y se cumplieron los requisitos para ser declarados como ‘país candidato’, por lo que el MINEM envió la solicitud de candidatura al presidente de EITI, paso que complementó la declaración pública de adhesión. El decreto definió la conformación de la Comisión de Trabajo con nueve miembros: tres de cada uno de los estamentos: Estado, empresas de las industrias extractivas y sociedad civil.
Definió como su objetivo la ejecución del Plan de Acción para implementar EITI y el apoyo y la participación activa en la institucionalización y permanencia del proceso. Sus objetivos específicos fueron los siguientes:
Esclarecimiento y conciliación independiente de las magnitudes de los pagos efectuados por las industrias extractivas y de los ingresos recibidos por organismos del Estado de estas industrias.
Conocimiento transparente de cómo estos recursos se canalizan y se utilizan hacia las unidades de gasto, en todos sus niveles y, particularmente, en las regiones cuya economía cuenta con actividades extractivas importantes.
Difundir los resultados del trabajo realizado.
A pesar del amplio mandato, el decreto consideró un plazo de funcionamiento para la Comisión de solo siete meses, hasta diciembre de 2006, que coincidía con la fecha prevista para la culminación del plan. Era un tiempo corto, que no le permitía mostrar progresos significativos en los objetivos que le planteaba la propia norma de creación ni realizar el conjunto de acciones previstas en el Plan de Acción.
La norma contempló diez días para que los tres sectores nombraran a sus representantes y diez días adicionales para que la Comisión se instale. Es decir, esta debía empezar a funcionar a más tardar el 1º de junio. Sin embargo, el plazo no se cumplió. El Gobierno saliente que aprobó el decreto no llegó a designar a los representantes del MINEM ante la Comisión, lo cual sí hizo el nuevo Gobierno que asumió funciones el 28 de julio.
Así, el 17 de agosto de 2006 se aprobó la Resolución Ministerial 389-2006- MEM/DEM en la cual, además de nombrar a los dos viceministros, de Energía
la Comisión de Trabajo. Teniendo en cuenta el cambio de Gobierno, el tiempo transcurrido para su designación no fue muy largo. No obstante, la conformación de la Comisión y la convocatoria a la primera sesión tomó varios meses y solo se instaló en diciembre de 2006, es decir, el mismo mes en el que culminaban legalmente sus funciones.
Para los integrantes de la Comisión fue claro que su carácter temporal no era el formato más adecuado para la proyección del proceso en el largo plazo. Los miembros de la Comisión plantearon desde la segunda reunión la necesidad de extender su vigencia para solucionar el vacío normativo existente. Al mismo tiempo, pusieron en la agenda la importancia de modificar el marco jurídico para darle un carácter permanente. Sin embargo, esta demanda no fue resuelta, por lo que, entre los años 2007 y 2010 se tuvieron que tramitar decretos que ampliaron en tres momentos distintos la vigencia de la Comisión:
En junio de 2007 se amplió el funcionamiento por un año, hasta junio de 2008 (Decreto Supremo 030-2007-EM).
En setiembre de 2008 se extendió el plazo de vigencia hasta el 31 de diciembre de 2009 (Decreto Supremo 044-2008-EM).
En abril de 2010 se prorrogó la vigencia hasta el 31 de diciembre de 2010 (Decreto Supremo 020-2010-EM).
A pesar de estas dificultades, la Comisión de Trabajo logró avances importantes en relación con los ejes planteados en el Plan de Acción:
Condujo la elaboración del primer Estudio de Conciliación Nacional sobre los pagos efectuados por las empresas que realizan actividades extractivas y los ingresos recibidos por el Estado, que incluyó información sobre las transferencias del Gobierno a los gobiernos subnacionales.
Impulsó un programa piloto en la región de Cajamarca, con una importante actividad extractiva centrada en la minería.
Realizó una amplia difusión pública sobre el proceso EITI y su relevancia para el Perú, así como sobre los resultados obtenidos en el primer estudio.
c. De Comisión temporal a permanente
En junio de 2011, el Decreto Supremo 028-2011-EM del MINEM dio por concluidas las funciones de la Comisión de Trabajo y creó una Comisión de carácter duradero, adscrita al Ministerio de Energía y Minas denominada Comisión Multisectorial Permanente. La norma señaló la necesidad de institucionalizar este espacio para promover la transparencia, el acceso a la información y la adecuada gestión de los recursos fiscales.
Dispuso como responsabilidad de la Comisión definir y ejecutar las acciones necesarias para implementar la iniciativa EITI en el Perú y emplear los insumos, aportes y materiales desarrollados por la Comisión de Trabajo.
El decreto mantuvo su carácter tripartito, con el mismo número de representantes por cada uno de los sectores. Para asegurar la continuidad de su funcionamiento, la norma planteó que los sectores no requerían proceder a una nueva elección y que podían ratificar a sus representantes, lo cual sucedió en todos los casos. Determinó que la sociedad civil y el sector empresarial podrían elegir a sus representantes cuando culminara el período de quienes fueron ratificados como integrantes de la Comisión, el cual tendría una duración de dos años.
Respecto a la finalidad de la Comisión se reiteró que esta tenía bajo su responsabilidad el seguimiento y supervisión de la transparencia de los pagos de las empresas extractivas al Estado, así como de lo que este recibía por los distintos conceptos tributarios. Se definió como un aspecto central el seguimiento a la transferencia de los recursos del Gobierno a los gobiernos subnacionales y a las universidades, así como al uso que hacían estas entidades de los fondos recibidos. En el decreto se definieron tres tareas de corto plazo para la Comisión Nacional: culminar el proceso de validación de la iniciativa, elaborar el segundo Estudio Nacional de Conciliación y difundir sus resultados.
Las funciones de la Comisión reiteran en lo fundamental las señaladas en el decreto supremo de constitución de la Comisión de Trabajo. Entre las más relevantes podemos señalar las siguientes:
Aprobar, monitorear y evaluar los Planes de Acción para la implementación de la iniciativa EITI.
Formular los términos de referencia, dirigir la elaboración y aprobar los Estudios de Conciliación Nacional.
Promover la ejecución de las recomendaciones contenidas en los estudios.
Difundir sus contenidos.
Garantizar la composición tripartita y el funcionamiento de la Comisión.
Promover, acompañar y supervisar la implementación de EITI en las regiones. La etapa de la Comisión Nacional como instancia permanente es la que muestra sus resultados más importantes:
Obtención de la calificación del Perú como ‘país cumplidor’ de EITI.
Elaboración de cuatro Estudios de Conciliación Nacional con mayor participación de empresas e información desagregada de los pagos realizados.
Desarrollo de experiencias de EITI descentralizado en Moquegua y Piura.
Consolidación de la Comisión Nacional como una instancia tripartita, en un marco de promoción de la confianza y la concertación entre sus integrantes.
Para los integrantes de la Comisión Nacional que fueron consultados, darle carácter permanente fue un punto de quiebre luego de operar varios años en una instancia transitoria que debía renovar su vigencia periódicamente. Solo de esta manera sería posible consolidar la Comisión, afirmaron, pues lo contrario afectaba su institucionalización y sostenibilidad.
Consideraron que fue un acierto que el decreto dispusiera que las acciones de la recién creada Comisión tuvieran como base lo avanzado por la Comisión de Trabajo (temporal) y que permitiera que continuaran los mismos representantes hasta cumplir su periodo. De esta manera, se hizo explícito que se trataba de un solo proceso y se evitó que se interrumpieran las labores para elegir y designar nuevos miembros.
El cambio tuvo también un efecto práctico: permitió aprovechar mejor el tiempo de los integrantes de la Comisión —que ya no tendrían que elaborar y hacer seguimiento a las propuestas de normativa para extender su vigencia— para concentrarse en los temas centrales de la agenda.