Questionnaire data results and analysis
6.3 Two case studies of import/export companies
6.3.2 Case study eight
a) El sistema de fiscalización básico
La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 goza de adhesión casi universal30
.
La idea básica de la Convención consiste en reglamentar el comercio de varias sustancias químicas que pueden utilizarse para la fabricación de drogas al posibilitar su comercio para fines lícitos y evitar su desviación para la fabricación ilícita de drogas. La Convención de 1988 establece una base jurídica para la fiscalización de precursores y pide que se establezca un marco administrativo apropiado, un mecanismo práctico y procedimientos operativos uniformes para evitar la desviación de esas sustancias. Existen cientos de sustancias químicas que se utilizan o podrían utilizarse para fabricar drogas ilícitas. De ellas, en enero de 2014 se sometieron a fiscalización internacional 23 sustancias químicas en virtud de la Convención de 1988: 15 sustancias con arreglo a las normas más estrictas previstas
25 El artículo 2, párrafo 8, de la Convención de 1961 establece que ‘‘Las partes harán todo lo posible para aplicar las medidas de fiscalización que sean factibles a las sustancias no sujetas a las disposiciones de esta Convención, pero que puedan ser utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes’’. El propósito de la definición de ‘‘sustancia’’ se dejó muy amplio, ya que los autores admitieron que no podían prever qué tipo de sustancias se emplearían para la fabricación ilícita de drogas en el futuro. El artículo 2 es importante porque estipula la obligación general de fiscalizar los precursores utilizados para fabricar estupefacientes. En el debate de
la conferencia plenipotenciaria que aprobó la Convención de 1961, el anhídrido acético, que se emplea para la conversión de morfina en heroína, fue mencionado explícitamente como sustancia a la que se aplicaría el párrafo 8 (Comentarios a la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes (Nueva York, 1962)).
26 El artículo 3, párrafo (iii), de la Convención de 1961 permite que pueda ampliarse el alcance de las sustancias fiscalizadas a cualquier sustancia ‘‘que puede ser transformada en droga’’. Así, en la Lista I de la Convención de 1961 figura la ecgonina, alcaloide de la planta de coca que en sí no es adictiva pero que puede transformarse en cocaína.
27 Las disposiciones concretas para la fiscalización de precursores de la Convención de 1936 quedaron recogidas en el artículo 37 de la Convención de 1961: ‘‘Todo estupefaciente, sustancia y utensilio empleados en la comisión de delitos mencionados en el artículo 36 o destinados a tal fin podrán ser objeto de aprehensión y decomiso’’.
El artículo 36 establece que ‘‘cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que... la producción, fabricación, extracción, preparación... de estupefacientes no conformes a las disposiciones de esta Convención... se consideren como delitos si se cometen intencionalmente’’. 28 El artículo 2 establece que ‘‘Las Partes harán todo lo posible para aplicar las medidas de supervisión que sean factibles a las sustancias no sujetas a las
disposiciones de este Convenio pero que puedan ser utilizadas para la fabricación ilícita de sustancias sicotrópicas’’. A continuación, el artículo 22 también sigue de cerca el texto de la Convención Única al estipular en su párrafo 3: ‘‘Toda sustancia sicotrópica, toda otra sustancia y todo utensilio, empleados en la comisión de cualquiera de los delitos mencionados... destinados a tal fin, podrán ser objeto de aprehensión y decomiso’’. 29 Así, el ácido lisérgico, por ejemplo, que puede transformarse fácilmente en dietilamida del ácido lisérgico (LSD), no podría someterse a fiscalización
en virtud del Convenio de 1971.
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para las sustancias del Cuadro I (para las que están previstas las notificaciones previas a la exportación) y ocho en virtud de las normas menos rigurosas aplicables a las sustancias del Cuadro II31
. Esta lista se actualiza periódicamente. El número total de sustancias químicas sometidas a fiscalización en el Cuadro I y el Cuadro II casi se duplicó de 12 en 1988 a 23 en 2013. El aumento en las últimas dos décadas ha sido más notable en lo que atañe a las sustancias del Cuadro I: de seis en 1988 a 16 a raíz de la decisión que adoptó la Comisión de Estupefacientes en marzo de 2014 de añadir el alfafenilacetoacetonitrilo (APAAN) al Cuadro I.
Sustancias fiscalizadas en virtud de la Convención de 1988 (hasta enero de2014)
Cuadro I Cuadro II
Anhídrido acético Acetona
Ácido N-acetilantranílico Ácido antralínico
Efedrina Éter etílico
Ergometrina Ácido clorhídrico
Ergotamina Metiletilcetona Isosafrol Piperidina
Ácido lisérgico Ácido sulfúrico
3,4-Metilendioxifenil-2-propanona Tolueno Norefedrina Ácido fenilacético 1-fenil-2-propanona Piperonal Permanganato potásico Seudoefedrina El párrafo 1 del artículo 3 de la Convención de 1988 exige a las partes tipificar como delitos penales la fabricación, el transporte y la distribución de los precursores enumerados, teniendo conocimiento de que van a utilizarse en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitos de drogas o para tales fines.
Al igual que en la Convención de 1961 y el Convenio de 1971, la Convención de 1988 exige que los Estados partes adopten medidas apropiadas para prevenir la desviación de precursores32.
El artículo 12 estipula medidas de fiscalización más concretas para la fabricación y la distribución (por ejemplo, la concesión de licencias, la prevención de la acumulación de grandes existencias)33
y el comercio internacional de precursores (por ejemplo, la notificación de remesas sospechosas, la incautación, el etiquetado y documentación correctos, el establecimiento de un sistema general de vigilancia34
, incluidas las notificaciones previas a la exportación
31 Las sustancias del Cuadro I se requieren concretamente para fabricar estupefacientes o sustancias sicotrópicas. Las sustancias del Cuadro II son, en su mayoría, disolventes, productos de limpieza y reactivos químicos.
32 El artículo 12, párrafo 1, contiene el enunciado general de que ‘‘Las Partes adoptarán las medidas que estimen adecuadas para evitar la desviación de las sustancias que figuran en el Cuadro I y el Cuadro II, utilizadas en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas, y cooperarán entre ellas con este fin’’.
33 El artículo 12, párrafo 8 a), establece que ‘‘las Partes tomarán las medidas que estimen oportunas para vigilar la fabricación y la distribución de sustancias que figuren en los Cuadros I y II que se realicen dentro de su territorio’’. El párrafo 8 b) propone las siguientes medidas concretas que las partes podrán tomar con ese fin:
i) Controlar a todas las personas y empresas que se dediquen a la fabricación o la distribución de tales sustancias; ii) Controlar bajo licencia el establecimiento y los locales en que se realicen las mencionadas fabricación o distribución; iii) Exigir que los licenciatarios obtengan la autorización para realizar las mencionadas operaciones;
iv) Impedir la acumulación en posesión de fabricantes y distribuidores de cantidades de esas sustancias que excedan de las que requieran el desempeño normal de las actividades comerciales y las condiciones prevalecientes en el mercado.
34 El artículo 12, párrafo 9, enumera las medidas siguientes que cada una de las partes adoptará con respecto a las sustancias que figuren en el Cuadro I y el Cuadro II:
a) Establecer y mantener un sistema para vigilar el comercio internacional de sustancias que figuran en el Cuadro I y el Cuadro II a fin de facilitar el descubrimiento de operaciones sospechosas. Esos sistemas de vigilancia deberán aplicarse en estrecha cooperación con los fabricantes, importadores, exportadores, mayoristas y minoristas,
que deberán informar a las autoridades competentes sobre los pedidos y operaciones sospechosos;
b) Disponer la incautación de cualquier sustancia que figure en el Cuadro I o el Cuadro II si hay pruebas suficientes de que se ha de utilizar para la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas;
c) Notificar, lo antes posible, a las autoridades y servicios competentes de las partes interesadas si hay razones para presumir que la importación, la exportación o el tránsito de una sustancia se destina a la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas;
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respecto de las sustancias del Cuadro I)35
al mismo tiempo que garantiza a los Estados Miembros un alto grado de confidencialidad36
y medidas de fiscalización limitativas (es decir, la exclusión de los preparados farmacéuticos de las medidas de fiscalización)37.
b) Función de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
La Convención de 1988 también clarificó las funciones de los distintos agentes. La función primordial de la fiscalización de precursores compete a cada uno de los Estados Miembros38; la Junta Internacional de Fiscalización
cumple la responsabilidad principal de la fiscalización de precursores a escala internacional que le fue asignada.
La Junta se encarga, junto con los Estados partes, de recomendar a la Comisión de Estupefacientes la ampliación o modificación de las listas de sustancias químicas que deberán someterse a fiscalización internacional. Aunque la Organización Mundial de la Salud (OMS) desempeña un papel clave en la ampliación de las listas de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de conformidad con la Convención de 1961 y el Convenio de 1971, esta tarea fue asignada a la Junta en lo que atañe a los precursores39
. La Junta también recopila estadísticas relacionadas con los precursores, presenta informes sobre los progresos alcanzados en la fiscalización de precursores40
e informa anualmente a la Comisión sobre la aplicación del artículo 1241.
Por otra parte, los Estados Miembros han asignado una función especial a la Junta en la vigilancia de la aplicación de las medidas de fiscalización de precursores de conformidad con las disposiciones de la Convención de 198842. Las
sanciones potenciales de la Junta se limitan, empero, a señalar una cuestión a las partes, el Consejo Económico y Social y la Comisión de Estupefacientes; son estos órganos los que posteriormente tratan la cuestión. Ello contrasta con las atribuciones más amplias otorgadas a la Junta (por ejemplo, recomendar una “prohibición de las importaciones”) en los casos de incumplimiento de otros tratados sobre drogas43
.
Además de acopiar datos y preparar informes para alertar a las autoridades de las nuevas tendencias, la Junta también realiza actividades operativas. Presta asistencia a los Estados Miembros en operaciones conjuntas de represión en el ámbito del Proyecto Cohesión (con respecto a las sustancias químicas utilizadas para fabricar drogas de origen vegetal) y el Proyecto Prisma (en lo que atañe a las sustancias químicas empleadas para fabricar drogas sintéticas) con el fin de detectar remesas de precursores ilícitos. En respuesta a diversos planes de acción y resoluciones, la Junta estableció y mantiene una lista de vigilancia internacional especial limitada de sustancias no incluidas en los cuadros para detectar sustancias químicas sucedáneas que se emplean en la fabricación ilícita de drogas44. También publicó las Directrices
para la Elaboración de un Código de Práctica Voluntario destinado a la Industria Química y estableció el Sistema Electrónico de Intercambio de Notificaciones Previas a la Exportación (PEN Online), así como el Sistema de Comunicación de Incidentes relacionados con Precursores, instrumento en línea seguro para fomentar la comunicación en tiempo real y el intercambio de información entre las autoridades nacionales45.
e) Velar por que los documentos mencionados en el inciso d) sean conservados durante dos años por lo menos y puedan ser inspeccionados por las autoridades competentes.
35 El artículo 12, párrafo 10, contiene el principio fundamental de la fiscalización internacional de precursores:
la obligación del país exportador, si se lo pide un país importador, de expedir una ‘‘notificación previa a la exportación’’ de las sustancias enumeradas en el Cuadro I, lo que conlleva la concesión de alguna forma de autorización o permiso de las autoridades competentes del país importador. Los países importadores pueden adoptar medidas más estrictas y solicitar una notificación previa a la exportación no solo en relación con las sustancias del cuadro I, sino también con respecto a algunas o todas las sustancias que figuran en el Cuadro II. Varios países han aplicado esta disposición. 36 Véase artículo 12, párrafo 11.
37 El artículo 12, párrafo 14, por ejemplo, excluye los preparados farmacéuticos de las medidas de fiscalización de precursores si esas sustancias no pueden utilizarse fácilmente para la fabricación de drogas: ‘‘Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a los preparados farmacéuticos ni a otros preparados que contengan sustancias que figuran en el Cuadro I o el Cuadro II y que estén compuestos de forma tal que esas sustancias no puedan emplearse o recuperarse fácilmente por medios de sencilla aplicación’’.
38 En el caso de los Estados miembros de la Unión Europea, la responsabilidad primordial recae en la Unión Europea, no en los Estados miembros.
39 Véase artículo 12, párrafos 2 a 7. 40 Ibid., párr. 12.
41 Ibid., párr. 13.
42 El artículo 22 establece medidas que la Junta puede adoptar si tiene motivos para creer que no se están cumpliendo los fines de la Convención en asuntos relacionados con su competencia.
43 Véase el artículo 14, párrafo 2, de la Convención de 1961 y el artículo 19, párr. 2, del Convenio de 1971. 44 Esa lista contenía más de 50 sustancias en 2012.
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