De entre los cambios que se establecieron ante las consecuencias negativas de la aplicación de las medidas focalizadas contra la pobreza en los últimos dos decenios, expresados en la denominada Agenda Antipobreza, formulada por el Banco Mundial y el PNUD, se comenzaron a matizar las premisas economicistas del desarrollo. El máximo exponente de este enfoque alternativo de desarrollo humano, es Amartya Sen, premio Nobel de Economía 1998, quien adoptó el concepto de libertad individual como imperativo moral, y concibe un concepto de bienestar definido como “libertad de bienestar”.195
El analista considera que los bienes materiales son insuficientes para expresar el bienestar individual -por la tendencia a suplantar los medios por los fines, colocando a los ingresos como mecanismo de satisfacción de necesidades. Para pensar en el bienestar, es imperativo trascender el dominio de bienes, que por razones biológicas, naturales y sociales se han obtenido, para poder transformarlos, a través de la determinación y la concreción de realizaciones en la dirección que se elija de acuerdo a las diversas opciones disponibles para el individuo. “La política social, entonces, tendría un papel importante en perfilar una estructura social que dé amplias oportunidades de elección iguales para todos los ciudadanos”196
194
Julio Boltvinik. “Debatir el modelo social”. En: Economía Moral. La Jornada. México. 14 de septiembre de 2001. www.jornada.com.mx.
195
Claudia Maldonado. Op. Cit. p. 215. 196
En opinión de Sen, la tendencia a la focalización fina en los países en desarrollo, considerando a los sujetos jurídicos como sujetos pasivos identificables, es una concepción de solución lineal que ha sido superada no sólo ante la evidente acción y reacción de la gente en respuesta a las políticas dirigidas a la superación de la pobreza, sino ante los costos que los programas focalizados han generado por las limitaciones a la “racionalidad” en el diseño e implementación de las decisiones adoptadas.
Aún con el planteamiento alternativo de Sen, el autor no se aleja del eje del nivel de vida, es decir, de un eje que sólo incluye la perspectiva económica, vinculado al modelo mecanicista de la teoría neoclásica que concibe “al bien-estar como resultado del consumo de bienes y servicios”, y cuyas características permiten al individuo la “libertad” de elegir entre ciertos estados deseables llamados “funcionamientos”, libertad a la que concibe como un conjunto de “capacidades” determinadas por las oportunidades económicas y por los ingresos de las personas.197
En un estudio elaborado bajo el auspicio de la UNICEF, los autores Frances Stewart y A. Cornia presentaron los resultados de su investigación sobre las diferentes estrategias de política social seguida por algunos gobiernos de América Latina después de la crisis de los ochenta. Señalaron que la subordinación global va tejiendo restricciones externas e internas que evitan que el país subordinado escape del sometimiento. La restricción mayor, es lo que Stewart ha llamado el consenso del mercado, más allá del denominado consenso de Washington, éste se conforma de creencias y actitudes de los agentes económicos, quienes participan del juego del mercado mientras las reglas del mismo se mantengan. Un ejemplo de restricción interna es la focalización de los recursos contra la pobreza, en oposición a los subsidios generales, los que fueron aplicados antes de la crisis de los ochenta, y que a diferencia de los focalizados, existió un bajo porcentaje de error de exclusión, beneficiando a los necesitados de manera sostenida. Aún considerando que una parte significativa de los beneficios generales llegaron a quienes
197
Julio Boltvinik. “Situación de la investigación sobre pobreza”. En: Economía Moral. Periódico La Jornada. México. 15 de abril de 2005. p. 30.
están por encima de la línea de pobreza, fueron más progresivos y otorgaron beneficios reales a los sectores medios y bajos de la población.198
El predominio del enfoque economicista ejercido en el análisis de las causas de la pobreza, ha circunscrito la tendencia de definición de pobreza en términos de ingresos en los últimos años. “Esta visión restrictiva del fenómeno de la pobreza da lugar a interpretaciones que no consideran la situación social y las variantes individuales que acentúan o minimizan el efecto del ingreso en el bienestar de las personas… El objetivo del combate a la pobreza se traduciría, entonces, a elevar los niveles de percepciones vía salarios o subsidios. Además, esta definición de pobreza reduce el bienestar a la posibilidad de entrar en relaciones de intercambio en el mercado, dejando de lado otros aspectos igualmente importantes para el individuo, como son la autoestima y la pertenencia a redes de solidaridad e identidad sociales.” Las implicaciones de este enfoque llevado al terreno de la vida política, considera que ante el fenómeno de la pobreza, el Estado no sólo ha restringido al pobre en la participación de la riqueza, sino que al negarle el desarrollo pleno de todas sus capacidades, también ha restringido su capacidad de decisión de todo tipo, inclusive en la de influir respecto a los programas que los atienden.199
Otro enfoque alternativo en nuestro país, es el que ha desarrollado el académico y legislador, Julio Boltvinik, quien retomando otras aportaciones sobre las necesidades para el desarrollo, explica que las necesidades fundamentales del ser humano son finitas, las mismas en todas las culturas y en todos los periodos históricos, tales como subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, y en estados evolutivos posteriores, identidad y libertad. Los satisfactores, evolucionan con la historia en un doble proceso: se modifican a ritmos coyunturales y se diversifican con las culturas. Hablar de pobreza es hablar de las pobrezas, de la satisfacción inadecuada de cualquier necesidad humana fundamental.
Sobre esta base, elabora un concepto sobre el progreso social caracterizado por un “proceso de desarrollo de las necesidades y las capacidades humanas” [entendidas
198
Julio Boltvinik. “Recuperar la autodeterminación nacional”. En: Economía Moral. Periódico La Jornada. México. 24 de marzo de 2006. www.jornada.com.mx.
199
como necesidades ´materiales´, emocionales y de desarrollo], así como de los satisfactores en objetos, las relaciones primarias y las actividades del sujeto [tiempo, conocimientos y habilidades] que a nivel individual se expresan en el florecimiento humano. Al partir de este modelo, se amplían los satisfactores para cubrir todas las necesidades humanas, como los objetivos, los de relaciones y los de actividades. Este nuevo enfoque de la pobreza, rebasa los enfoques tradicionales que reducen las necesidades humanas a necesidades “materiales”, como la alimentación y la vivienda; reducen los satisfactores a bienes y servicios; y reducen los recursos a los monetizables.200
Para ejemplificar el enfoque convencional de las necesidades que incluyeron sólo las de subsistencia, protección y entendimiento en sus instrumentos focalizados, el gobierno de Zedillo, modificó el marco legislativo de los programas asistenciales, con el propósito de restringir y hacer “más eficiente” el programa oficial de combate a la pobreza. Se dotó de un nuevo reglamento al Sistema Nacional de Asistencia Social ampliando el beneficio a estos grupos como el de adultos mayores, personas de doble esfuerzo, a las mujeres y a los jóvenes en condiciones de pobreza extrema.201 El Programa de Alimentación y Nutrición Familiar (PANF) que se caracterizó por la entrega de un paquete de servicios básicos de nutrición y salud a la población marginada de las zonas rurales y urbanas, vio diluida su eficiencia frente a las distintas inercias operacionales del DIF y ante la falta de un esquema de cooperación interinstitucional. El Programa Nacional de la Mujer, acorde a los principios señalados en el Progresa, y ante la reducción de sus recursos, otorgó un limitado apoyo a sus condiciones de igualdad y a sus derechos a la salud, alimentación y educación.
200
El autor explica que para algunas necesidades como la alimentación o la atención a la salud los satisfactores principales son objetos tales como alimentos, atención médica, medicamentos. Por otra parte, las necesidades afectivas requieren de satisfactores primarios como las relaciones humanas, y un tercer aspecto, las necesidades individuales, como la autoestima y la autorrealización, que se desarrollan a partir de las actividades propias del individuo, como el trabajo y el estudio. Julio Boltvinik “Necesidades, satisfactores, recursos”. En: Economía Moral. Periódico La Jornada. México. 6 de mayo de 2006. p. 25. 201
Entre los documentos normativos más relevantes que se publican en el Diario Oficial de la Federación destacan: en 1995, la Ley para las Personas con Discapacidad en el Distrito Federal; en 1996, el acuerdo por el que surge el Consejo Promotor al Desarrollo de las Personas con Discapacidad; en 1995, el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal, a cuya letra se señala la creación de dos direcciones administrativas: la Dirección General de Atención a Víctimas del Delito y la Dirección General del Ministerio Público en lo Familiar y lo Civil; en el mismo año, se publica el Decreto por el que se aprueba la Convención Interamericana sobre Tráfico Internacional de Menores; en 1996 la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Intrafamiliar. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Íbidem.
De las acciones dirigidas a grupos vulnerables en el marco de la asistencia social se ubicó el Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad, cuyo principal objetivo fue la integración social y económica de las personas que experimentan la necesidad de realizar un doble esfuerzo, conforme el acuerdo signado en la agenda de las Normas Uniformes para las Personas Impedidas de la ONU.202
En el marco de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia signado junto con Canadá, Egipto Mali, Paquistaní y Suecia, en la ONU en 1990, así como la Convención de los Derechos del Niño, aprobada por nuestro país en ese mismo año, el gobierno zedillista elabora el Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia 1995-2000, cuyo propósito principal fue elevar la supervivencia e impulsar el desarrollo y bienestar de las niñas y de las mujeres en edad reproductiva, reactivando y actualizando los programas puestos en marcha en la administración anterior.203
De acuerdo a una evaluación de los programas dirigidos a la niñez, realizado por la representación en México del UNICEF, “…unos 15 millones de niños y niñas viven en condiciones de pobreza. La gran mayoría de ellos pertenecen a 52 grupos indígenas que sufren deficiencias en su salud, nutrición y educación porque forman parte de familias pobres. Del total de menores pobres se estima que 60 mil pierden la vida antes de llega a los cinco años por causas fácilmente predecibles; también, se calcula que dos millones de niños y niñas no ingresan a la escuela y 800 mil la abandonan (UNICEF, 1997).”204
En esta evaluación coincide el CONAPO, señalando que los programas seguidos de combate a la pobreza no han contribuido a desligar a 20 millones de mexicanos y mexicanas en condiciones de pobreza extrema del “encadenamiento perverso” de la desnutrición, falta de oportunidades educativas y crecimiento desordenado de la
202
Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad. Comisión Nacional Coordinadora (CONVIVE). Informe Nacional de Actividades, Mayo de 1995-Mayo de 1996. México. pp. 11 y 13.
203
Secretaría de Salud. Programa Nacional de Acción a favor de la Infancia 1995-2000. México. Comisión Nacional de Acción a favor de la Infancia. 1995.
204
Ernesto Padilla Nieto. “Los doblemente pobres del México actual”. En: Rigoberto Gallardo y Joaquín Osorio (coords.) Los rostros de la pobreza El Debate. Tomo II. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente y Universidad Iberoamericana. México, 1998. pp. 292-293.
población. Sumada a la desnutrición infantil se han recrudecido fenómenos de desigualdad y discriminación que padecen las niñas.205
A pesar de que el DIF siguió manteniendo la rectoría de la asistencia social pública en México, la reestructuración planteada en el Sistema Nacional de Asistencia Social se orientó a solventar algunas inercias que se habían mantenido, como la duplicidad de funciones, la dispersión de acciones, la discrecionalidad en la planeación de programas y uso de recursos, así como también la falta de revisión de sus facultades para regular las acciones asistenciales promovidas por las instituciones privadas.
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CAPITULO VI
LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN EL CONTEXTO DEL