Como se mencionó antes, a medida que el conflicto escalaba y la violencia se profundizaba, los dirigentes de los dos segementos más representativos de la sociedad colombiana a través de las insignias del partido Liberal o el partido Conservador empezaron a sondear a la contraparte con la esperanza de encontrar alguna posibilidad de negociación. Pero fue sólo ante la percepción del riesgo de una dictadura y de la perpetuación en el poder del General Rojas Pinilla que las élites dejaron a un lado sus pasiones por una misma causa. Tal como lo habían hecho un siglo atrás, en 1854.
De este modo, los dos máximos dirigentes de los partidos políticos, Laureano Gómez (Conservador) y Alberto Lleras (Liberal), firmaron el 24 de Julio de 1956 la Declaración de Benidorm, en la ciudad de España con este mismo nombre. El Pacto plantea la conjunción de los partidos para expresarse en contra de la degradación de la patria a la que se había llegado a través de la violencia. Constituye, además, un reclamo conjunto de las garantías para una digna vida civil. Y considera insensato reabrir inmediatamente la lucha por el poder entre liberales y conservadores, por lo que resulta indispensable la creación de un gobierno de sucesión de coalición, hasta que las instituciones vuelvan a tener la fortaleza capaz de soportar una lucha civil y democrática por el poder sin temor a golpes de Estado o factores externos (Vázquez, 1992, p.104-108. Ver transcripción Anexo 5). El pacto de Benidorm fue el primero de los muchos acuerdos que a nivel de las élites se harían en los siguientes meses, creando así una coalición que planteó la fórmula de lo que sería el Frente Nacional: El desarrollo de instrumentos institucionales para producir la despolitización programada (Lijphart, 1999) que garantizara una <<ordenada transición democrática>>, diera estabilidad al pacto liberal-conservador y mantuviera la paz (Gutiérrez, 2007, p.23)
A partir del Pacto de Benidorm –y posteriormente lo reiteraría el Pacto de Sitges– los dirigentes de los partidos establecían como elemento central del acuerdo la repartición paritaria del poder legislativo y los puestos burocráticos, para evitar la continuación de los enfrentamientos y la altísima violencia que estaba acabando con Colombia. La idea, a grandes razgos en esta primera noción, consistía en la reducción del espectro de la política competitiva, garantizando así la inclusión y el acceso de ambas partes, evitando la percepción de amenaza a sus intereses y el conflicto. El Pacto de Sitges de Julio de 1957 reiteraba el acuerdo firmado por Gómez y Lleras en Benidorm, expresando con claridad y de manera explícita el rechazo a los métodos violentos y fraudulentos en la competencia partidista. Además de señalar la urgente necesidad de una reforma constitucional e insinuar su realización a
través de un plebiscito. Por otro lado, también delineaba la fórmula de paridad para el Congreso y la manera como funcionaría.
Como un llamado más a sus seguidores, y fortaleciendo los pactos anteriores, se da el Pacto de Marzo de 1957. “En el Pacto se denunciaban los intentos de Rojas por combatir <<afanosa e implacablemente>> los esfuerzos de reconciliación y de entendimiento de los partidos” (Gutiérrez, 2007, p.77). Sumándose a los argumentos opositores a Rojas Pinilla, el Pacto de Marzo planteaba la necesidad de pasar por un periodo de <<convalecencia democrática>> en el que se civilizara la competencia entre los partidos, para desmontar las luchas por el acceso al poder y a los puestos burocráticos.
Una vez derrocado Rojas, a partir de la presión ejercida a través de la coalición que se consolidaba con estos acuerdos entre las élites de los partidos tradicionales, se instaló una Junta Militar de transición, con la cual se empezó a institucionalizar la cooperación interpartidista, nombrando un gabinete compuesto por cinco conservadores, cinco liberales y tres militares. El Acuerdo de los Partidos o Pacto de San Carlos de Noviembre 22 de 1957 oficializa este gobierno y declara los esfuerzos conjuntos de los partidos por continuar esta alianza, llevar a cabo el plebiscito que permita la reforma constitucional y dar comienzo al período de transición y paz en el que el poder sea compartido de forma paritaria (Ver Anexo 6).
En este orden de ideas, vemos cómo el Plebiscito de 1957 no fue una iniciativa de las bases de los segmentos, sino de las élites que propusieron e impulsaron esta opción ante sus seguidores. Los pactos de Benidorm, Sitges, Marzo y San Carlos preparan el terreno institucional en el que se apoyó el plebiscito de 1957 (ver anexos 7 y 8) que marcaría el inicio del Frente Nacional.
El Frente Nacional buscaba desmontar las luchas burocráticas entre los dos segmentos más significativos de la sociedad colombiana, y por lo tanto, contemplaba las siguientes garantías políticas: paridad en el Ejecutivo y en el
Legislativo, paridad en la rama judicial y una medida de “protección adicional, por si el partido minoritario –que en todo caso tenía garantizada la paridad en el parlamento– se dividía”: las supermayorías (Gutiérrez, 2007, p.81). Además, constituía una propuesta de paz, democracia y desarrollo –puntos que sin duda eran urgentes–, como base del acuerdo de los partidos. Así, el pacto consociacional del Frente Nacional fue a su vez un pacto de paz entre los partidos Liberal y Conservador, una propuesta de desarrollo y un momento de transición democrática.
Como señala Hartlyn (1988, p.80), el Frente Nacional, con sus garantías consociacionalistas, fue una medida no sólo acertada, sino necesaria para el retorno a un gobierno civil, la supervivencia del régimen y la pacificación política. Sin embargo, tropezó con algunos obstáculos a partir de problemas presentes en su misma formulación. Algunos de ellos son señalados por Francisco Gutiérrez: Los pactos asumían una posición implícita en la que no se se adjudicaban responsabilidades específicas por las atrocidades cometidas durante La Violencia, ni en las confrontaciones partidistas anteriores a este período, algo así como un “borrón y cuenta nueva”. Otro problema en su formulación era el equivalente nación-partidos tradicionales. Años atrás, la nación estaba dividida en estos dos únicos segmentos, bajo las banderas del liberalismo o el conservatismo. Sin embargo, el surgimiento de nuevas fuerzas políticas o nuevos segmentos con otros puntos de disputa, era cada vez más evidente (2007,p. 87).
Por otra parte, aunque la aceptación del pacto fue generalizada al principio, a medida que se empezaron a evidenciar problemas y tensiones se dieron fragmentaciones partidistas que las élites no habían contemplado y que no fueron capaces de evitar, manteniendo del todo la cohesión de los segmentos, ya que nunca se logró consolidar una línea de mando bien establecida en los partidos, con la capacidad de articular suficientemente las instancias locales y regionales con el nivel nacional. “Esto implicó una serie de ajustes institucionales posteriores al plebiscito, que apretaron aún más la camisa de
fuerza consociacional (por ejemplo, haciendo forzosa la alternación presidencial, cosa que inicialmente no se había contemplado)” (Gutiérrez, 2007, p.88). Estos ajustes se hicieron a través del Acto legislativo número 1 del 15 de Septiembre de 1959 (ver anexo 9).
Con el tiempo, los problemas del Frente Nacional fueron aumentando, amenazando no sólo su continuación por el período establecido en el plebiscito, sino también la estructura y legitimidad partidista. Aunque la despolitización programada es un aspecto clave de los acuerdos consociacionales y no algo particularmente perverso al tratarse de una medida de transición, en la experiencia del Frente Nacional parece haberse excedido, dadas las consecuencias que tuvo en los niveles de abstención política y electoral. El “acuerdo sobre lo fundamental”, base del Frente Nacional, y la “ideología de la reconciliación” lograron efectivamente difuminar las diferencias entre los partidos a tal punto, que dejó de ser claro por qué durante tanto tiempo se habían matado unos a otros, si en realidad ambos segmentos querían básicamente lo mismo. Comenzó entonces el distanciamiento entre la opinión y los partidos; las bases de los partidos se hicieron cada vez más conscientes de la magnitud del daño causado en la Violencia, y varios lo atribuyeron a las acciones de las élites partidistas. Como resultado, ambos partidos sufrieron un gran desprestigio (Gutiérrez, 2007, p.103).
Tal como había sido establecido por el plebiscito de 1957, el Frente Nacional llegó a término una vez culminado el período presidencial de 1970-1974. A pesar de ello, su desmonte tomó tiempo, y sus consecuencias se fueron haciendo cada vez más evidentes con el transcurso de los años.
Para las elecciones de 1978 la crisis de legitimidad del régimen era más que evidente. La oposición era cada vez mayor, las fuerzas excluidas por el pacto tenían cada vez una voz más fuerte, los segmentos se habían reducido considerablemente ante el desprestigio y la incapacidad de las élites de mantenerlos cohesionados, y las elevadas tasas de abstención electoral, el
clientelismo y la crisis de participación eran muestras de la urgente necesidad de transformar el régimen (Hartlyn, 1988, p.266).
Las elecciones siguientes, en 1982, se convirtieron en esperanza de cambio. El país, con sus características de inequidad y exclusión, continuaba propiciando la violencia. De modo que los conflictos sociales que no habían encontrado respuesta a sus demandas, ni representación y acceso al poder se habían organizado, y en la confluencia de factores nacionales e internacionales ideológicos y coyunturales se habían consolidado guerrillas revolucionarias. La bonanza de la droga, para esa época base de la economía nacional, pero ilegal, hacía aún más complejo el escenario. Así, en el desmonte del Frente Nacional la urgente búsqueda de la paz para el país estaba nuevamente presente, ya desligada de la adscripción partidista.
Dado el alto grado de violencia en el país –guerrillas, narcotráfico, secuestros y otros crímenes organizados y callejeros– no era sorprendente que ambas candidaturas insistieran en <<la paz>> en sus campañas. Como en 1978, Betancur afirmó que su <<Movimiento Nacional>> multipartidista era la mejor garantía de una paz continuada en el país. Dados los requisitos constitucionales, los llamamientos a la continuación del gobierno de coalición eran algo artificiales, aunque extremadamente bien manejado. (Hartlyn, 1988.p.269)
Si bien las consecuencias del Frente Nacional en la crisis de los partidos y en las nuevas dinámicas de violencia que agobian al país hasta hoy, entre otras, parecen ensombrecer cualquier balance retrospectivo del Frente Nacional, retomamos la tesis de Hartlyn (1988), según la cual esta medida consociacionalista no sólo fue útil en ese momento, sino que fue necesaria dadas las condiciones y la necesidad urgente de garantías políticas para la sostenibilidad del régimen político.
En el desarrollo de este trabajo de grado se rescató la adopción de elementos consociacionales como mecanismo de resolución de conflictos, considerándola como componente importante de la tradición de exclusión y acomodamiento del sistema político colombiano en momentos específicos de la historia del país. Estos elementos no necesariamente se acogen fielmente a la definición de un acuerdo consociacional, pues en sentido estricto sólo el Frente Nacional cumpliría con la mayoría de las condiciones señaladas por Lijphart para un pacto de este corte. Sin embargo, como lo reconoce Gutiérrez Sanín, “la amplitud de la experiencia consociacional quedaría minimizada si nos limitáramos a los períodos en los que se produjo explícitamente” (2007, p.117).
Para el desarrollo de este trabajo tomamos como base dos definiciones generales de consociacionalismo. La primera se refiere a un conjunto de arreglos institucionales o del régimen político, que se materializan a través de acuerdos de cooperación integral frente a conflictos potenciales o reales entre segmentos importantes de sociedades plurales. Esta cooperación se traduce en la formación de una gran coalición gobernante entre los representantes de los segmentos más importantes (Lijphart, 1969). La segunda define el consociacionalismo como “el gobierno a través de acuerdos explícitos de élites interesadas en propiciar, como bien supremo, la estabilidad del sistema político” (Gutiérrez Sanín, 2000. p115).
A partir de estas definiciones establecimos criterios para identificar diferentes momentos en la historia de Colombia en los que se incorporaron elementos consociacionales en el sistema político orientados a la resolución pacífica de conflictos violentos. Como resultado, se seleccionaron seis casos para el análisis de la investigación, teniendo como hilo conductor tres grandes preocupaciones: la identificación de los elementos consociacionales que han estado presentes en la historia de Colombia, su contribución a la resolución pacífica de conflictos en el país, y los factores –señalados por Lijphart, Hartlyn y Gutiérrez Sanín– potenciadores del fracaso del consociacionalismo para impedir la recurrencia de ciclos de exclusión y violencia.
En todos los casos estudiados en esta monografía se buscó el consenso entre los segmentos como un mecanismo para la resolución pacífica de conflictos, luego de períodos de intensa violencia en los que la disputa por el acceso al poder se resolvía por la vía bélica. Estos periodos de inclusión del adversario en el juego político de diversas maneras –y por razones y motivaciones diferentes– establecieron ciertas garantías políticas que permitieron, al menos por un tiempo y entre algunos segmentos, la convivencia pacífica.
El elemento consociacional que más se evidenció fue la cooperación entre las élites de los partidos, mediante la constitución de alianzas para compartir el poder. Esta cooperación se tradujo principalmente en la conformación de gabinetes bipartidistas o con sectores del partido opositor. En algunos casos, se optó por permitir una mayor proporcionalidad en el Congreso, mediante reformas electorales, y en otros, como en el Frente Nacional, se consagró inclusive la paridad parlamentaria, judicial y burocrática.
Sin embargo, dichos acuerdos no pusieron fin a la tradición de exclusión característica del sistema colombiano, y por ende fueron incapaces de erradicar por completo la violencia interpartidista. Una razón importante de ello es que la mayoría de los esfuerzos consociacionalistas fueron reacciones intuitivas de las élites de los segmentos, en una estrategia “defensiva” frente a condiciones y urgencias coyunturales que hacían peligrar el sistema: las consecuencias negativas de las guerras, o regímenes militares que amenazaban con perpetuarse en el poder.
Por otro lado, la debilidad de los partidos impidió la cohesión necesaria para el sostenimiento de los acuerdos, condición identificada por Lijphart como indispensable para el éxito del consociacionalismo. Paradójicamente, en Colombia durante la segunda mitad del siglo XIX y la primera del XX la misma condición que permitió la emergencia de acuerdos consociacionales –el
fraccionamiento de los segmentos– fue también causa importante de su debilitamiento y colapso.
En primer lugar, porque ante la ausencia de una dominación nacional, con frecuencia las elites no pudieron armonizar los intereses de las regiones o regular las tensiones entre ellas. En segundo lugar, porque la división de los partidos y la alianzas estratégicas intra e interpartidistas implicaron la exclusión de algunas facciones de los acuerdos. Esta exclusión, aunada a la represión de quienes no formaban parte del pacto, reprodujo los ciclos de violencia, ante la ausencia de garantías políticas o de political security.
Un tercer factor ha sido la naturaleza de los segmentos como partidos de élites y no de masas. Como señala Lijphart, los acuerdos entre elites son susceptibles de colapsar en el momento en que el consenso entre ellas se rompa. Eso permitió que en determinadas coyunturas las elites apelaran a los instintos históricos y las pasiones de las masas, sobre la base de la identidad partidista. Pero por otro lado, pese a la identificación partidista y la dinámica de patronazgo y clientelismo, en ocasiones las elites no pudieron mantener la lealtad de los seguidores y cayeron presa de las presiones de las bases para adoptar posiciones más radicales. En ese contexto de polarización y confrontación, no era fácil para las élites más moderadas desvincularse de las acciones y posiciones extremistas al interior de sus propios partidos.
Por último, las elites se mostraron incapaces de ajustar los arreglos consociacionalistas a las cambiantes condiciones políticas, económicas y sociales. Entre otros aspectos, ello se refiere a la reducción de las identidades alrededor de los partidos tradicionales y al surgimiento de nuevos actores sociales, nuevas fuerzas políticas y nuevas contradicciones.
Una contribución de este trabajo ha sido el señalar que los elementos consociacionales, como mecanismos de resolución de conflictos, constituyeron importantes esfuerzos para la búsqueda de la paz y quedaron como
antecedentes para posteriores acercamientos entre las élites, constituyéndose así en parte de la tradición política del país. En segundo lugar, el trabajo resalta la voluntad y la capacidad de las élites para encaminar a sus segmentos hacia la guerra o la paz, según las circunstancias y los intereses, en las luchas por el poder en el proceso de construcción del Estado y la nación y la consolidación del régimen político, turnándose con las bases partidistas las banderas del radicalismo.
Mediante el análisis de las guerras bipartidistas de los siglos XIX y XX y de los esfuerzos por conseguir la paz a través de pactos, acuerdos y arreglos institucionales incluyentes, el trabajo ha rescatado la teoría consociacionalista, tan olvidada en América Latina, como marco analítico enriquecedor de la ciencia política y de la resolución de conflictos. En este esfuerzo, ha resaltado una característica particular de Colombia como potenciadora de pactos consociacionalistas: una división social en dos “segmentos” definidos por una “identificación estructurada alrededor de dos partidos políticos con profundas raíces históricas, en combinación con un conflicto tan intenso” (Hartlyn, 1988, p.299). Al mismo tiempo, ha identificado como factores explicativos de la incapacidad de los elementos consociacionales adoptados en diferentes momentos para erradicar de manera permanente la violencia la debilidad de los partidos y la incapacidad de las elites para ajustarlos de acuerdo a las circunstancias cambiantes.
Para finalizar, es necesario señalar que aunque los ciclos de exclusión- violencia-inclusión del sistema político colombiano señalados por Solaún (1980) y retomados en este trabajo parecen continuar como un elemento característico de nuestra realidad hasta el presente, los alcances de este trabajo de grado llegan sólo hasta el Frente Nacional. La razón principal es que a partir de este período se da una clara ruptura en el curso de las dinámicas del régimen y el sistema político.
De particular relevancia es el hecho de que el criterio de una excepcional y muy arraigada identificación partidista con el conservatismo y el liberalismo se fue difuminando con el tiempo, como parte de una reducción de estos dos segmentos y de la inclusión clara de otras fuerzas y puntos de disputa a través de nuevas formas de violencia y de movilización política. De este modo, la mirada bipartidista se hizo obsoleta. En este orden de ideas, los cambios económicos, sociales y políticos, al involucrar de manera significativa nuevos escenarios, dinámicas y actores, requieren una observación diferente y detallada, que parta desde lógicas y perspectivas diferentes a las que han sido tomadas como marco de esta investigación.
El trabajo espera haber generado un nuevo interés en torno a los acuerdos consociacionales presentes en la historia de Colombia, en particular, y a la teoría consociacionalista, en general, y hace una invitación a profundizar en el estudio de los casos identificados, entre otros, generando puntos de vista y aportes que no se abordaron en este trabajo. Y por supuesto, a explorar las posibilidades de la incorporación de elementos consociacionalistas en el sistema político que permitan garantizar una paz sustentable y duradera.
5. Bibliografía
ALAPE, Arturo (1987). El 9 de abril, frustración de un pueblo en Historia de