De acuerdo con lo evidenciado en las secciones 1.3 y 2.3 de la investigación, se puede decir que desde el fin de la década de los años 90 ha habido una aproximación importante del Estado colombiano hacia la formulación de una política pública de seguridad, y que en la actualidad tiene como máxima representación la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad –
PISDP- diseñada por el gobierno de Juan Manuel Santos para afrontar “los retos
de seguridad que amenazan a Colombia” (Ministerio de Defensa Nacional, 2011, pág. 7), bajo la inspiración de las Políticas de Defensa y Seguridad Democrática y de Consolidación de la Seguridad Democrática, ejecutadas durante los dos períodos consecutivos de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), con el fin de generar un cambio en el contexto nacional producto de la continuidad política.
La continuidad política a la que hacen referencia las aspiraciones de Santos, es una de las características esenciales del diseño de una política pública, el cual ha
estado tradicionalmente influenciado por “la elección y el uso de instrumentos políticos por parte del gobierno” (Woodside, 1986, pág. 775) lo que ha dificultado la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia, puesto que si bien cada gobierno ha tenido la pretensión de finalizar el conflicto armado interno, esta idea parte desde un punto nuevo, sin la intención de dar continuidad al período antecesor, por el contrario dar un giro diferente a la estrategia implementada por dicho gobierno.
Paradójicamente, esto se ve materializado en el diagrama No. 3, en el que se puede observar que si un gobierno escogía la vía de la negociación el siguiente tomaría la de confrontación y así seguidamente, lo que ha llevado a un debate en torno de la existencia de una política pública de seguridad en Colombia, a lo que la investigación puede aportar la evidencia de una aproximación hacia la misma y la
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necesidad de consolidarla, con el fin de superar la cuestión política de todos los
tiempos “cómo y porqué del comportamiento gubernamental” (Woodside, 1986, pág. 776).
En este sentido –y retomando lo dicho al inicio de este subcapítulo- la PISDP del gobierno de Juan Manuel Santos ha intentado superar dos de los tradicionales problemas del diseño de una política pública, por un lado la definición de los objetivos estratégicos de la nación y por el otro, el uso de los instrumentos políticos para lograrlos.
Aunque algunos podrían pensar que la terminación del conflicto es un objetivo estratégico, este no resulta ser el único alrededor del cual se deben trazar las estrategias concernientes a la seguridad y defensa nacional, lo que se convierte en otro de los argumentos para comprender que las decisiones en este ámbito han sido producto de un balance de ganancias y pérdidas frente a la legitimidad del poder por lograr o no la meta. No obstante, los instrumentos del Estado no han sido aprovechados en virtud de otras condiciones estratégicas, hasta el momento en que se identificaron roles de acción específicos para cada una de las entidades encargadas de proveer seguridad a la nación.
Por lo que, las aproximaciones hechas durante las dos últimas décadas han llevado a identificar logros, amenazas y retos, los cuales brindaron una perspectiva para el diseño de objetivos y estrategias sectoriales como “la
erradicación de cultivos ilícitos, la desarticulación de las BACRIM y demás grupos armados ilegales, integración y adaptación de los esquemas de seguridad, y el diseño e implementación de un sistema de defensa integrado” (Ministerio de Defensa Nacional, 2011, pág. 32) entre otros.
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Para responder a estos objetivos y estrategias, el gobierno ha definido seis pilares que responden al aprovechamiento de los instrumentos del poder político como medios para alcanzar las metas trazadas, que son:
La mejora sustancial de la Inteligencia, el fortalecimiento del mando y control, el aumento de la coordinación e integración, la protección estratégica de la población, la aplicación estratégica de la fuerza y el respeto a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario (Ministerio de Defensa Nacional, 2011, pág. 40).
En este sentido, se puede observar la focalización de la inteligencia como uno de los instrumentos claves –por no decir que el primero- para la consecución de los objetivos estratégicos, en cuanto que sus criterios de fusión, análisis y accionabilidad son los que contribuyen al fortalecimiento del mando y control y al aumento de la coordinación e integración para hacer frente a la transformación de amenazas.
Este esfuerzo gubernamental por hacer énfasis en la Inteligencia como instrumento del Estado, es tomado de la Política de Defensa y Seguridad Democrática –PDSD- (2002-2006) mediante la cual se insistió en la coordinación de todas las agencias y organismos de Inteligencia, que tuvo como resultado la creación de la Junta de Inteligencia Conjunta –JIC- con el fin de “producir análisis
consolidados de inteligencia estratégica, para que el presidente y el ministro de
defensa tengan la información necesaria para la toma de decisiones” (Presidencia de la República y Ministerio de Defensa Nacional , 2003, pág. 35).
Este reconocimiento al rol de la Inteligencia como instrumento estratégico para el proceso de toma de decisiones del gobierno, se convirtió en el antecedente de un marco jurídico que sentó las bases en cuanto al funcionamiento de esta por parte de cada uno de los organismos del Estado, comprometidos con la misión de garantizar la seguridad y la defensa de la nación, lo cual fue materializado en la
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Ley 1288 de 2009, “por medio de la cual se expedían normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que lleven a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y legal”
(Congreso de la República de Colombia, 2009, pág. 1), la cual fue declarada inexequible por la sentencia C-913 de la Corte Constitucional.
No obstante, esto no representó el estancamiento del Estado frente a la necesidad de crear un marco jurídico de la inteligencia como predecesor de una política pública de seguridad, ya que el gobierno de Juan Manuel Santos en su meta de dar continuidad a las políticas de Álvaro Uribe Vélez, promovió y expidió a través
del Congreso de la República la Ley Estatutaria No. 1621 “por medio de la cual se
expidieron normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su
misión constitucional y legal” (Congreso de la República de Colombia, 2013, pág. 1), mediante la cual se definió la función de inteligencia y contrainteligencia así:
Aquella que desarrollan los organismos especializados del Estado del orden nacional, utilizando medios humanos y técnicos para la recolección, procesamiento, análisis y difusión de información, con el objetivo de proteger los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional (Congreso de la República de Colombia, 2013, pág. 1).
Adicionalmente, esta ley estableció los límites de la función a través de la identificación de fines, organismos facultados para desarrollar la labor, principios y requerimientos de la misma, entre otras disposiciones legales que han hecho que
la inteligencia deje de ser vista como una actividad “clandestina o ilegal”, cuya
mayoría de literatura está basada en la descripción de casos de traición o fallas de la labor por sí misma.
Sin lugar a dudas, el reconocimiento de un marco jurídico representó un avance del Estado colombiano hacia la identificación de la Inteligencia como uno de los
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instrumentos políticos para mantener la seguridad y la defensa, a través no solo del conocimiento de amenazas que contribuya a acciones oportunas para su neutralización, sino más aun aportando análisis de inteligencia estratégica –
coordinados y conjuntos- relevantes para la toma de decisión en materia de seguridad y la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia. Este esfuerzo gubernamental por unificar la función de inteligencia a través de mecanismos que soporten jurídicamente la actividad, es una evidencia de la evolución del Estado colombiano hacia una nueva cultura de seguridad nacional, que permita la consolidación de una política pública de seguridad, lo que conduce a que las decisiones sean tomadas de manera racional, puesto que no responden a los intereses personales de los entes tomadores de decisión, sino a los objetivos estratégicos de la nación.
La articulación entre racionalidad del Estado y formulación de una política pública,
es “el centro de la organización de una sociedad, debido a que conecta actores
disparatados con complejidades de poder, fuentes de relaciones y roles para
formar una sociedad” (Wedel, Shore, & Feldman, 2005, pág. 31), por ello, la necesidad del Estado de consolidar una política pública en torno a una nueva cultura de seguridad nacional –como se analizará en la siguiente y última sección-. En este sentido, se puede considerar que existe una relación intrínseca entre la racionalidad y el proceso de toma de decisión hacia una política pública, la cual tiene no solamente efectos políticos sino incluso sociales, al comprometer tanto a gobernados como a gobernantes frente a temas específicos –como en este caso, la seguridad- a través de conceptos como cultura.
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3.2 La inteligencia estratégica como elemento –teórico y práctico –