En el presente apartado se desarrollan las acciones que realizaron los diferentes gobiernos frente al problema agrario, además las diferencias de cada uno y los avances y retrocesos frente a los logros alcanzados por el movimiento campesino. Para conseguir esto se parte de la legislación expedida por cada uno de ellos, comenzando por el gobierno de Alfonso López Pumarejo y terminar con el de Misael Pastrana Borrero; este último periodo en el cual tuvo su mayor auge el Movimiento Campesino. Se debe recalcar que las acciones y omisiones de un gobierno puede facilitar los alcances de un hecho social como fue este Movimiento. El objetivo de esta presentación es encuadrar el porqué de la reforma agraria y sus respectivas falencias.
Para el propósito final de este estudio se parte de considerar que las propuestas de
reforma agraria se inicia con la presidencia de Alfonso López Pumarejo ocurrida entre 1934 y 1938, quien con su propuesta de gobierno Revolución en Marcha inicia modificaciones a la Constitución Política de 1986 con el fin de mejorar las condiciones económicas y sociales del país; esto sucedía con la oposición de los señores de la tierra y el Partido Conservador (Mora 2010). Es así como en 1936 López logra la aprobación de la Ley 200 o ley de tierras por parte
del congreso, dándole un marco jurídico a la explotación de la tierra y dio derechos a los campesinos sobre la tierra que eran quienes la explotaban a cambio de una indemnización a los señores de la tierra.
Esta Ley 200 determina a la propiedad privada como “los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica” (artículo 1).
Posteriormente, realiza una definición de baldíos como “los predios rústicos no poseídos” (artículo 2). Esta ley define como propiedad la sola posesión y explotación de la tierra y como baldíos los predios que no tienen ninguna forma de explotación. No se clarifica en ningún momento propiedad de la nación sobre aquellos predios que están siendo explotados pero que le pertenecen a ella, los establece como propiedad privada.
Así mismo, esta Ley otorga posesión a aquellas personas que explotan la tierra con
mínimo dos años de antigüedad y determina las condiciones con las cuales una persona puede probar la propiedad y dicha posesión (artículo 4). Igualmente, establece diez años para perder la posesión de la propiedad y aplicar extensión del dominio(artículo 6) presentando el
procedimiento para la pérdida del terreno (artículo 8) y pérdida de la propiedad privada cuando por mínimo cinco años (5) para tierras de particulares (artículo 12).
La Ley 200 brinda las garantías al campesino poseedor de reclamar las tierras por el hecho haber trabajado en ellas durante el tiempo establecido, cinco años, y obliga al
propietario en caso de salida del campesino, de reconocer las mejoras realizadas durante su estadía en el terreno. Este hecho llevaba a los señores de la tierra a tener que transformar las condiciones del trabajo campesino y las características de las haciendas, promoviendo la productividad agropecuaria, dando al campesino la posibilidad de reclamar las tierras donde
habían trabajado y que habían desarrollado, mejorado y cuando los señores de la tierra se negaran daba la opción de la expropiación. Mora (2010) define este hecho como la función social de la tierra, al prohibir el desalojo de los posesionarios. Cuando la tierra no era explotada se le entregaba a los campesinos.
Según Reyes (1978) esta ley tuvo el efecto inverso porque lo que hizo fue promover la expulsión de los campesinos de sus posesiones por los señores de la tierra y no se hizo efectiva la prescripción adquisitiva para colonos y se firmaron contratos de arriendo para evitar reclamos por posesión. Reyes (1978) cita el informe del Departamento Nacional del Trabajo para mostrar los abusos que realizaban los hombres de la tierra a partir de la
expedición de la ley: “el origen más frecuente de los problemas en el campo ha sido la carga de obligaciones personales de uno, dos y hasta tres días de trabajo que el arrendador exige al arrendatario mensualmente como tributo por el usufructo de cada fanegada de tierra”; esto se incrementaba por el control de jueces de tierras por parte de estos señores de la tierra. Así mismo se incrementó la dedicación de las tierras de cultivo a la ganadería para evitar reclamos de posesiones por parte de los campesinos.
Otros de los gobiernos posteriores que promovieron una ley de tierras fue el de Alberto Lleras Camargo quien en su segundo periodo de gobierno, 1958 a 1962 (frente nacional), promovió la ley 135 de 1961 de reforma agraria; es este presidente quien realmente promueve el cambio en el campo colombiano. Esta ley en el artículo 1º. buscó extender la propiedad a las poblaciones campesinas o más necesitadas del sector rural, esto por medio de la
generación del cambio de la estructura social agraria, o sea, socializar la propiedad de la tierra y disminuir su concentración por medio de la creación de pequeñas propiedades o minifundios. Al socializar la tierra se pretendía incentivar la productividad agropecuaria y promover la creación de organizaciones del sector campesino.
Igualmente, en el artículo 2º, la mencionada Ley, crea el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, con el fin que esta entidad fuera la que ejecutara lo que establecía esta ley; teniendo como funciones la de administrar las tierras del Estado y promover en ellas acciones de la reforma agraria al realizar entrega a los campesinos, y ejecutar las acciones de extinción del dominio que planteo la ley 200 de 1936; promovió la construcción de vías a los sectores campesinos; adquirir tierras para la promoción de
parcelaciones campesinas; promover la prestación de los otros servicios sociales a la
población que vive en el sector, como educación, salud, asistencia técnica y crédito; y suscitó la organización social de los pequeños productores.
Así mismo, esta ley define el presupuesto permanente para la reforma agraria, el cual era administrado por un nuevo ente, el Fondo Nacional Agrario. Este presupuesto se
incrementará a partir de la realización de préstamos internos o externos, de los ingresos que generará el INCORA por la entrega de tierras o los impuestos que producía su accionar (artículo 14).
Por otro lado, condiciona a los señores de la tierra que tengan predios con extensión superior a dos mil hectáreas a demostrar su propiedad y la condición del uso; de igual manera los que tuvieran posesiones inferiores a esa cantidad, el INCORA podía estudiar la aplicación de la extinción de dominio como la define el artículo 8º. de la Ley 200 de 1936, aún vigente. Además, dicta los procedimientos para la realización de dicha extinción (artículo 22). Así mismo esta Ley define las características de las asignaciones de tierras de acuerdo a las condiciones productivas de las mismas, siempre buscando crear minifundios y disminuyendo la posibilidad de la existencia de los latifundios.
Otro de los elementos contemplados en ésta ley fue la creación de las unidades agrícolas familiares y cooperativas, las cuales eran la propuesta fundamental. Las unidades agrícolas
familiares campesinas tenía como características que eran predios que garantizaban buena calidad de vida para todos los miembros de este núcleo, la familia, que fuera un predio suficiente para el trabajo familiar; que generen los ingresos suficientes para el sostenimiento del núcleo; las unidades agrícolas solo se podían enajenar con autorización del INCORA; por lo tanto, había un control directo que buscaba evitar la pérdida o la nueva concentración. Así mismo, esta Ley contemplaba la prioridad para compra o expropiación a aquellas tierras que presenten ocupación campesina, sea por contrato de arrendamiento, aparcería o contrato similar, como los medianeros, personas que sembraban y entregaba una porción de la producción al dueño de la tierra y aquellas donde existía mano de obra campesina sobrante o aquellas donde exista inequidad en la relación laboral entre el señor de la tierra y el campesino y que se pudiera utilizar los predios para la labor agropecuaria en pequeña escala. Se debe recordar que esta ley también establecía que las tierras asignadas para unidades familiares y cooperativas no se podían vender sin el permiso del INCORA, lo que hacía que la tierra no formara parte del mercado, no era de libre venta, aunque las tierras que se entregaban a las unidades familiares se entregaban en venta, a crédito y con un interés determinado del 4%, de tal forma que el campesino tenía que pagar el valor asignado al terreno y la deuda la protegía con un seguro de vida.
Reyes (1978) con respecto a la Ley 135 de 1961, plantea que ella incrementó la expulsión de campesino de los predios donde tenía alguna forma de contrato, se pasó a contratar a los campesinos como trabajadores y realizaron divisiones de las grandes haciendas
entregándoselas a sus familiares o a testaferros, todo esto con el fin de buscar evitar que las tierras fueran objeto de reforma agraria o de expropiación.
Otro gobierno que promovió la reforma agraria fue el de Carlos Lleras Restrepo, quien gobernó en el periodo comprendido entre los años 1966 y 1970. En este gobierno se aprueba
la Ley 1 de 1968, la cual tiene como objeto reformar la ley 135 de 1961 y resolver aquellos problemas que se venían presentando con el desarrollo de la reforma agraria. Esta ley, planteó que se debe impulsar la coordinación y desarrollo de las organizaciones que promueven el bienestar los campesinos; quienes debían participar en la dirección de los organismos del Estado, Caja Agraria, INCORA, ICA (Instituto Colombiano Agropecuario), IDEMA INDERENA; los fondos del INCORA eran de manera exclusiva para el cumplimiento de la reforma agraria; se reforma la estructura administrativa del INCORA.
Así mismo, la Ley modificó los tiempos para la expropiación; se redefinen los
procedimientos para los pagos de las tierras; la obligación de si una familia quería vender un predio entregado dentro del proceso de reforma agraria, debía solicitar autorización al
INCORA y solo podía transferir a otra familia de igual condición; el condicionante que cuando haya incumplimiento por parte de un adjudicatario el INCORA podrá cancelar el contrato de entrega y el incrementó de la prórroga de los contratos de tierra que tengan los campesinos. Como se ve esta ley continúa la línea de los anteriores gobiernos de facilitar la reforma agraria y eliminar aquellos obstáculos que se habían presentado, hecho que llevó a
los señores de la tierra a incrementar la expulsión de los campesinos de sus tierras, con el dominio por parte de ellos del 41,6% de las tierras existentes en Sucre, en concentraciones de más de 500 hectáreas (Reyes 1978).
De acuerdo a lo anterior, se puede apreciar cómo, a partir de las acciones de estos gobiernos, la situación de los señores de la tierra y sus propiedades entran en crisis, se evidencian grandes cambios en estas pertenencias y la situación de los campesinos a pesar todo el maltrato de éstos señores, comienza a cambiar; es el gobierno de Carlos Lleras Restrepo el que se consolida lo propuesto, al menos en el papel, por los anteriores gobiernos, es este presidente quien realmente impulsa la reforma agraria y en su periodo donde se logra un número alto de hectáreas de tierras recuperadas.
El último gobierno que se aborda aquí en este estudio como determinante de lo sucedido en la reforma agraria, fue el de Misael Pastrana Borrero, quien gobernó entre 1970 y 1974. En esta administración se inicia el proceso de contrarreforma agraria con la expedición de la Ley 4 de 1973, al realizarse grandes modificaciones a las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1a de 1968, acaba con lo esencial de las propuestas legislativas de reforma agraria, con la visión social que se venía planteando, aunque muchas de ellas solo habían quedado en el papel fueron la base para que Alberto Lleras Camargo lograra la redistribución de la tierra, la cual si bien fue facilitada por el gobierno, fueron claves las acciones del Movimiento
Campesino.
Es así como Ley 4 de 1973, elimina el concepto de baldíos y los convierte en propiedad privada porque hace el reconocimiento como propiedad de las posesiones de tierras del Estado a los señores de la tierra, reversa lo planteado en los gobiernos anteriores en lo referente a la reforma agraria; otorga facultades al presidente para dar posibilidades a aquellos que tengan derechos sobre la pequeña propiedad; limita la posibilidad de ser miembro de las juntas directivas de las entidades del Estado, promovido por ley primera de 1968, la participación del campesino; actualiza los plazos exigidos para demostrar
explotación de la tierra posterior a la ley 135 de 1961, o sea, que los señores de la tierra si hubieran utilizado tierras después de lo que fijaba la ley 135, tenían derecho a la reclamación o reconocimiento de la posesión; termina la posibilidad de la recuperación de tierras por las vías de hecho al ordenar la restitución de las propiedades de los terrenos que hubiesen sido tomadas; modifica el concepto de tierras incultas y cultivadas, dando mayor posibilidad de que en ellas se realizaran actividades de mínima explotación o considerándolas como adecuadamente explotadas, e incluso dando la posibilidad de exclusión de reforma agraria a predios no explotados; se incrementó el avalúo de los predios a expropiar; Se abre la opción de parcelación de las tierras adquiridas de manera conjunta y entran a considerarse como
propiedad privada al otorgar títulos; esto facilitó que la parcela entrara al mercado, al pasar de ser una propiedad común a una pertenencia de tipo privada o individual; este factor rompió con la asociatividad porque cada campesino quería su pedazo de tierra y su título; se da la posibilidad de expropiar las parcelas a los campesinos; se anula la preferencia de adquisición de tierras para los campesinos que trabajen en ellas o los que vivían cercanos a las haciendas.