Codification and abstraction in knowledge sharing

confinamiento: Auto 005 de 2009

Introducción45

El desplazamiento y el confinamiento forzado de la población afrocolombia- na han conducido a una destrucción progresiva de sus comunidades, territorios, patrimonio y cultura. La Corte Constitucional, en seguimiento al estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado en la Sentencia T-025 de 2004, con el propósito de responder a esta crisis humanitaria y proteger los derechos fundamentales de la población afrocolombiana profirió, en enero de 2009, el Auto 005.

En este capítulo se busca presentar un panorama de la situación de los derechos territoriales de las comunidades negras del país, frente a las obligaciones del Estado en el marco de la atención, protección y restitución de sus territorios como comuni- dades desplazadas o confinadas. Se hace especial énfasis en el estado de las órdenes expedidas por la Corte Constitucional en materia de la población afrocolombiana, en particular, sobre la situación en que se encuentra la implementación institucio- nal de las contenidas en el Auto 005 de 2009 de la sentencia T-025 de 2004.

Teniendo en cuenta la importancia que para la supervivencia de los grupos ét- nicos tiene el territorio, la Corte Constitucional ha reiterado en diferentes fallos el carácter de derecho fundamental que este tiene para los pueblos indígenas y afro- descendientes46_{. Siguiendo esta línea la Corte ordena, en el Auto 005 de 2009, una}

serie de programas y acciones estatales para salvaguardar y materializar este dere- cho fundamental.

En el citado Auto se reiteran las obligaciones del Estado en la materia. De ahí que, en el caso de las comunidades negras, el eje de las órdenes proferidas sea la materialización del derecho al territorio para las comunidades desplazadas y para aquellas que se encuentren en riesgo o confinadas.

La conclusión general es que para la población afrocolombiana no se ha imple- mentado una política diferencial de atención integral y que las órdenes complejas del Auto 005 de 2009, que comprenden el diseño y la implementación del Plan Ge- neral de Prevención, Atención y Protección ordenado por la Corte para garantizar 45 Esta parte se basa, aunque no únicamente, en los documentos presentados por Juan Carlos Betancur

y Diego Grueso a la Comisión de Seguimiento, en agosto de 0.

4 Varias sentencias de la Corte Constitucional reconocen el carácter de derecho fundamental de los territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes. Entre otras, las entenciasT-88 de 993, la T-380 de 993 y la T-5 de 998.

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el goce efectivo de derechos (GED) de esta población, no se han cumplido. Se pre- sentarán, entonces, elementos para la evaluación de la política hasta ahora imple- mentada para el cumplimiento del Auto 005, teniendo en cuenta los indicadores de evaluación de cumplimiento institucional en los términos presentados por la Corte Constitucional en los Autos 185 de 2004 y 008 de 2009.

Adicionalmente, para presentar las valoraciones sobre la implementación del Auto 005 de 2009 y valorar el proceso de participación, se realizó un conjunto de entrevistas a algunas de las organizaciones afrocolombianas e instituciones que han hecho seguimiento a esta providencia47_.

Las órdenes de la Corte Constitucional

En el Auto 005 la Corte Constitucional, además de constatar las particulari- dades de la crisis humanitaria afrocolombiana y el impacto desproporcionado, en términos cuantitativos y cualitativos, del desplazamiento forzado interno sobre las comunidades afrocolombianas y sobre la protección de sus derechos individuales y colectivos, reiteró: Que la política pública de atención a la población desplazada carece de un enfoque integral de atención diferencial a la población afrocolombiana en situación de desplazamiento, que sea sensible a los riesgos especiales que sufren, a los factores transversales que inciden en el desplazamiento y el confinamiento de esta población y los riesgos particulares que impactan de manera desproporcionada en sus derechos.

Para corregir esta situación, la Corte Constitucional declaró en la parte resolu- tiva del Auto 005 que las autoridades colombianas están en la obligación constitu- cional e internacional de incorporar un enfoque integral diferencial de prevención, protección y atención que responda a la realidad de las comunidades afrocolombia- nas. Asimismo, ordenó a las instituciones del Gobierno nacional responsables de la política de atención integral a las víctimas del desplazamiento forzado en Colom- bia, entre otras, al Ministerio del Interior y de Justicia y Acción Social, la adopción de una serie de medidas tendientes tanto a la protección de los derechos territoria- 4 Dada la localización regional de algunas de las organizaciones mencionadas por la Corte Constitucional en el Auto 005 de 009, no fue posible realizar entrevistas a todas las organizaciones citadas en la provi- dencia. Se realizaron entrevistas con las siguientes organizaciones: la Asociación Nacional de Afroco- lombianos Desplazados, Afrodes, la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas,Cnoa , el Proceso de Comunidades Negras, Pcn), Asomujer y Trabajo, y Cimarrón. También se realizaron entrevistas y se recibieron aportes de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Pobla- ción Desplazada, la Comisión Intereclesial Justicia y Paz, la Comisión Colombiana de Juristas, la Defen- soría del Pueblo y la Contraloría General de la República.

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les de las comunidades afrocolombianas, como a la protección de los derechos de las comunidades y de sus miembros, en tanto víctimas del desplazamiento forzado y del confinamiento. Entre las primeras medidas, ordenó:

1. El diseño e implementación de un plan de caracterización de los territorios co- lectivos y ancestrales habitados mayoritariamente por la población afrocolom- biana, que permitiera determinar aspectos como: “(i) la situación jurídica de los predios señalados como territorios colectivos —titulados o en proceso de titulación— y ancestrales; (ii) las características socioeconómicas de las comu- nidades asentadas en dichos territorios; (iii) la situación fáctica y jurídica en que se encuentran los consejos comunitarios y las autoridades locales consti- tuidas en dichos territorios; (iv) los riesgos y potencialidades para la protección de los territorios; (v) los obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva de dichos territorios; y (vi) los mecanismos para garantizar la restitución efec- tiva de los territorios cuya propiedad haya sido transferida con violación de lo que establece la Ley 70 de 1993, incluido el establecimiento de presunciones de ilegalidad de las transacciones realizadas sobre dichos territorios sin el cum- plimiento de lo ordenado por la Constitución y la Ley 70 de 1993”. Dicho plan debería haber estado diseñado en octubre de 2009 y haberse implementado en julio de 2010.

2. Para la protección de los territorios colectivos constituidos o no, pero que son ocupados ancestralmente —exista o no solicitud de titulación—, se ordena po- ner en marcha, “a más tardar el 30 de octubre de 2009, la ruta étnica propuesta por Acción Social dentro del proyecto de protección de tierras y patrimonio”. La Corte define las situaciones en las cuales la aplicación de la ruta será obligatoria. Entre las segundas medidas, la Corte ordenó:

3. El diseño de un “Plan integral de prevención, protección y atención a la pobla- ción afrocolombiana, con la participación efectiva de las comunidades afro y el pleno respeto por sus Autoridades constituidas, y de las Autoridades territoria- les concernidas”. La Corte estableció doce componentes que deberá, como míni- mo, contener el plan, entre los cuales se destacan los siguientes: i) la realización de una caracterización adecuada de la población afrodescendiente desplazada o confinada en el territorio; ii) un plan de prevención del desplazamiento y del confinamiento, por departamento, que tenga en cuenta las condiciones especí- ficas y las propuestas de los consejos comunitarios; iii) la adopción de medidas de fortalecimiento de las autoridades locales y de los consejos comunitarios;

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iv) una estrategia para combatir la discriminación contra la población afro- colombiana desplazada y garantizar su acceso a los distintos componentes de atención; v) planes específicos de vivienda y de generación de ingresos. El plan debería estar diseñado en enero de 2010.

4. Diseñar y poner en marcha un plan específico de protección y atención para cada una de las sesenta y dos comunidades afrocolombianas identificadas 5. Diseñar una estrategia que le permita adoptar, en cada caso y de manera urgente,

las medidas necesarias para garantizar que la población afrocolombiana confi- nada reciba atención humanitaria de emergencia de manera integral, oportuna y completa, respetando los criterios de especificidad cultural aplicables.

Tanto para el desarrollo de las órdenes de la Corte Constitucional relacionadas con el derecho fundamental al territorio de las comunidades negras y contenidas en el Auto 005 de 2009 como para el seguimiento de su cumplimiento, es necesario entender que las órdenes tienen vínculos estrechos entre sí: deberes de caracteriza- ción del territorio; programas específicos de prevención al desplazamiento en más de 62 comunidades y aplicación de medidas de protección contra el despojo del territorio por la llamada ruta étnica. Además, están relacionadas con otras órdenes contenidas en diferentes Autos de la Corte Constitucional en el marco del ECI, por ejemplo los Autos 218 de 2006, 092 de 2009 y 008 de 2009.

Es importante señalar que la Corte Constitucional al ordenar “el diseño e im- plementación de un plan general” como mecanismo integral de la política, y reque- rir para su diseño e implementación la “participación efectiva de las comunidades afro y el pleno respeto por sus Autoridades constituidas”, logró integrar bajo un mismo objetivo y mecanismo la interacción del Gobierno con la población afro- colombiana y su proceso organizativo. De esta forma, estructuró uno de los fun- damentos para la correcta implementación del enfoque diferencial en el marco del Auto 005 de 2009. Con el plan general la Corte Constitucional logró articular en la estructura política del Estado requerimientos angulares del Convenio OIT 169 (Ley 21 de 1991) sobre la obligación de los Estados de garantizar la participación, la consulta y el consentimiento de los grupos étnicos con relación a todo lo relativo a sus derechos, tal como lo estipulan los artículos 2 y 6 del Convenio.

Además, para garantizar una política sensible a los riesgos especiales que sufren, a los factores transversales que inciden en el desplazamiento y el confinamiento de esta población y a los riesgos particulares que impactan de manera desproporcio- nada en sus derechos, la Corte reiteró al Gobierno nacional la obligación de in-

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corporar un enfoque integral diferencial de prevención, protección y atención que responda a la realidad de las comunidades afrocolombianas (Auto 005 de 2009, or- dinal segundo). También precisó la necesidad de introducir enfoques diferenciales para garantizar, en cumplimiento a lo ordenado en los Autos 251 y 092 de 2008 y 006 de 2009, la protección de niños, niñas, adolescentes, mujeres y personas con disca- pacidad pertenecientes a la población afrocolombiana desplazada o confinada.

Para la implementación del plan general que estructura el Auto 005 de 2009, y las demás órdenes impartidas, la Corte Constitucional identificó instituciones y responsables, el cronograma y los criterios de cumplimiento.

Antecedentes: situación de las comunidades afrocolombianas

Subregistro de la dimensión de la crisis humanitaria afrocolombiana

La dimensión demográfica es crucial para comprender el impacto nacional y las afectaciones que sufren las comunidades a causa del desplazamiento forzado. En el diagnóstico de la situación, la Corte señaló que, dada la precaria información disponible sobre población afrocolombiana, era muy difícil cuantificar la magnitud del problema y de la crisis humanitaria que enfrentaba. Tal carencia genera tam- bién serias dificultades para el diseño e implementación de cualquier política, pues impide tener en cuenta las particularidades de su desplazamiento forzado, confina- miento y resistencia. Ahora bien, en este punto es importante precisar que aún no ha sido superada esta falla estructural de la política, pues persiste la indeterminación estadística de la crisis humanitaria de la población afrocolombiana.

Si bien es cierto que el último censo de población realizado por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) en 2005 avanzó en la superación de la invisibilización demográfica de la población afrocolombiana, y sus resultados mostraron que esta po- blación no era el 1,5% reportado en el censo de 1993 sino el 10,5% del total de colom- bianos, es probable que esta cifra esté aún subestimada. En palabras de la experta sobre cuestiones de las minorías de las Naciones Unidas, Sra. Gay MagDougall:

Según el Censo del 2005, los afrocolombianos corresponden al 10,62% de la población (4.311.757 personas). Sin embargo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadís- tica (DANE) y la Defensoría del Pueblo reconocen deficiencias en la recopilación de los datos y sostienen que esta cifra se acerca en realidad al 25%, o 10,5 millones de personas. El censo no logró reflejar fielmente la situación demográfica y socioeconómica de la población afrocolombiana. Al determinarse que determinadas zonas afrocolombianas eran inaccesi- bles, se usaron estimaciones demográficas, en lugar de estadísticas verificadas.48

48 ONU, Asamblea General. Informe de la experta independiente sobre cuestiones de las minorías, Sra. Gay McDougall. Misión a Colombia (A/HRC//45/Add., 5 de enero de 0), 3.

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Con relación a las cifras de desplazamiento forzado de la población afrocolom- biana, las estimaciones no son más seguras. Así, el sistema de información oficial del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) señala que 3.711.745 perso- nas han sido desplazadas por la violencia en Colombia a marzo de 2011, y que 333.764, es decir el 9% de los registros, corresponden a víctimas afrocolombianas. Cabe destacar que al contrario de la tendencia nacional de descenso constante del número de personas desplazadas desde el año 2006, la población afrocolombiana desplazada a nivel nacional aumentó, y los picos más altos se dieron entre los años 2007 y 2008.

De acuerdo con las estimaciones de la III Encuesta Nacional de Verificación adelantada por la Comisión de Seguimiento en 2010 (III ENV-2010), el porcentaje de población afrocolombiana desplazada por la violencia correspondería más bien al 22,5% del total de desplazados del país.

Las organizaciones afrocolombianas también han llamado la atención sobre esta falla estructural en la política. Por ejemplo, la Asociación Nacional de Afroco- lombianos Desplazados señaló, en su más reciente informe de derechos humanos, que si bien los reportes oficiales señalan que son 300.000 los desplazados afroco- lombianos, tal cifra queda puesta en entredicho si tan solo se analizan los datos oficiales en perspectiva territorial, pues solo de los 50 municipios con territorios colectivos afrocolombianos se han desplazado 516.867 personas (RUPD, corte junio 2010). Además, si el análisis se amplía a los demás territorios ancestrales (para un total de 142 municipios), se estima que la cifra total de expulsados de estos terri- torios sería de más de 1,2 millones de personas, equivalentes al 37% del total de desplazados del país49_.

Así las cosas, es difícil establecer con certeza el peso demográfico del total de la población afrocolombiana, cuántos de ellos han sido desplazados por la violencia y cuál es su estructura demográfica. Adicionalmente, se han señalado profundas fallas en el registro oficial dados los altos niveles de rechazo de inscripción y reconoci- miento de la población desplazada, rechazo que en muchos casos es arbitrario y des- conoce causas del desplazamiento, como las fumigaciones o los macroproyectos.

Por su parte, la Corte Constitucional ya había señalado en el Auto 005 de 2009 serios problemas en el registro de la población afrocolombiana en los casos en que: 1) los afrocolombianos prefieren quedarse en su territorio, debido a su estrecha re- lación ancestral con el mismo, como una forma de resistencia al desplazamiento y al destierro; 2) las comunidades afrocolombianas están confinadas por las causas de 49 Afrodes, Bicentenario: ¡Nada que celebrar! Informe sobre los derechos humanos de las comunidades afrocolombianas en el marco de la “celebración” de los doscientos años de vida republicana en Colombia. Afrodes, Global Rights y Altavoz Editores Bogotá(00), 5.

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violencia armada y control militar simétricas a las que generan el desplazamiento forzado; 3) cuando los desplazamientos afrocolombianos son de corta duración y los desplazados retornan sin condiciones de seguridad; y 4) cuando los desplaza- mientos afrocolombianos son intraurbanos e intraveredales, de corta duración y no son registrados.

De manera que, a pesar de que la información estadística es condición para el diseño y la aplicación efectiva de políticas con enfoque diferencial, no se evidencia, en los informes del Gobierno nacional, que se haya avanzado en la superación de estas fallas. Tal vez por eso mismo, en los referidos informes, no hay información concreta atinente a la caracterización de la población afrocolombiana desplazada y confinada. Esta situación conduce a que las políticas para responder a la crisis humanitaria de los afrocolombianos se diseñen sin contar con la dimensión real de los problemas poblacionales, territoriales y contextuales afrontados por este grupo étnico.

Tales afirmaciones pueden ser corroboradas en el último informe de cumpli- miento del Auto 005, presentado por el Gobierno nacional en julio de 2011, según el cual: […] con el deseo de realizar un trabajo con celeridad, eficiencia, validez, con respaldo de garantía de certificación de calidad estamos en diálogos con el DANE, para que mediante un memorando de entendimiento, puedan prestarnos la asistencia técnica para el diseño del registro en territorios de comunidades negras, hacer la planeación, seguimiento y control, establecimiento de metodología para todo el plan, al igual que capacitar al personal para el desarrollo de la caracterización de la población de que trata la orden cuarta del ya citado Auto, de conformidad con la plantilla que adjuntamos en el informe pasado.50

El derecho al territorio: titulación colectiva y demarcación de los territorios tradicionales

El reconocimiento de los territorios tradicionales de las comunidades negras en Colombia se inicia con la aprobación del Convenio 107 de 1957 sobre la pro- tección e integración de las comunidades indígenas y tribales, incluido en la le- gislación nacional por la Ley 31 de 1967, y reemplazado por el Convenio 169 de 1989 (Ley 21 de 1991), ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Estos convenios son reconocidos internacionalmente como el marco mínimo de las obligaciones de los Estados con los pueblos indígenas y tribales51_{. De modo que}

50 SNAIPD, Informe del Gobierno nacional (julio de 0). Anexo “Auto 005 de 009: protección de los derechos de las comunidades negras afectadas por el desplazamiento”, 3.

5 Para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el Convenio 9 de la OIT “es el instrumento internacional de derecho humanos específico más relevante para los derechos de los



los instrumentos nacionales, los proyectos de ley, los decretos y las normas consti- tucionales sobre territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes tienen como fuente principal de interpretación las normas sustantivas del Convenio 169 de la OIT, las cuales no pueden ser contrariadas, so pena de violar el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sobre el derecho de propiedad.

Con la expedición de la Ley de Comunidades Negras o Ley 70 de 1993 y el Decreto reglamentario 1745 de 1995, se inicia el proceso administrativo de imple- mentación en las comunidades negras de la costa pacífica del reconocimiento de la propiedad colectiva y comienza el proceso de titulación de los territorios tradiciona- les de dichas comunidades; tales normas se constiutuyen en la única posibilidad de formalización de la propiedad de la tierra en las zonas de reserva forestal del Pacífico (Ley 2 de 1959). En 1997 se expiden los primeros títulos colectivos y es también el año en que la costa pacífica entra definitivamente a la geografía de la guerra.

En Colombia, según un balance nacional de 2009, realizado por la Agencia Presidencial Acción Social, las comunidades negras rurales organizadas en cien- to cincuenta y cinco consejos comunitarios, en los departamentos de Antioquia, Chocó, Risaralda, Cauca, Valle del Cauca y Nariño, son propietarias colectivas de 5.231.883,31 hectáreas (según área cartográfica), es decir, el 4,6% del territorio del país. Dichas comunidades, al momento de la titulación, estaban conformadas por 61.639 familias52_.

Este proceso de titulación colectiva en la cuenca del Pacífico y el manejo am- biental de esta región requirieron grandes esfuerzos de coordinación interinstitu- cional, la creación de grupos especiales para la concertación con las organizaciones de comunidades negras regionales y locales, así como la suscripción de un crédito con el Banco Mundial por 39 millones de dólares, por parte del Estado colombiano. De estos, millones de dólares fueron destinados específicamente al proceso de ti-