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Introducción100

El Auto 251 de 20080 _{demanda, frente a las víctimas del desplazamiento forza-}

do, una atención diferencial, que reconozca la dignidad humana comprendida desde el principio rector de integralidad, para que el Estado en su conjunto responda a las necesidades específicas y singulares, de acuerdo con el ciclo vital, el género, las condiciones físicas y la cultura específica de cada niño, niña y adolescente, a partir del derecho a la igualdad y a la no discriminación. En consecuencia, el enfoque di- ferencial requiere que el núcleo fuerte de las propuestas de trabajo sean los niños, las niñas y los adolescentes, tomando en cuenta la diversidad étnica, de género y la condición física, mental, cognitiva y emocional. A partir de esta premisa se elaboró el presente capítulo.

En el primer aparte se presentan algunas consideraciones sobre el reconoci- miento de los niños, las niñas y los adolescentes como sujetos de derechos, el in- terés superior y la prevalencia de estos y se precisa que se entiende por enfoque diferencial. En el segundo, se tratan las órdenes de la Corte Constitucional y se documenta el proceso institucional de implementación de las órdenes del Auto 251, particularmente del equipo técnico nacional y su articulación con las entida- des territoriales. En el tercero, se valora el proceso de diseño e implementación de los proyectos piloto de prevención y de atención; y en el cuarto, el programa para la protección diferencial de los niños, las niñas y los adolescentes frente al despla- zamiento forzado, titulado “Mis derechos primero”, tanto desde la perspectiva del diseño, como de la implementación de la Ruta de Atención Integral.

En el quinto aparte se hace un recuento de la participación y el seguimiento de las organizaciones sociales al cumplimiento del Auto 251. Y por último se presen- ta una serie de lineamientos y recomendaciones que tienen el enfoque diferencial 00 Para la elaboración de este capítulo, se contó con dos documentos básicos: “Perspectiva de enfoque diferencial en la implementación del Auto 5 de 008”, de Gloria Helena Henao y “Entre iguales en situaciones distintas”, de María Angélica Gómez M. Los dos textos fueron presentados a la Comisión de Seguimiento en el marco del proyecto “Aportes a la política pública para la superación del estado de cosas inconstitucional: seguimiento a la Sentencia T-05 de 004, desplazamiento forzado en Colombia” (proyecto ID-FP-05).

0 Intitulado “Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-05 de 004, después de la sesión pública de información técnica realizada el 8 de junio de 00 ante la Sala Segunda de Revisión”.



como referente, dirigidas a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Asimismo, se identifica la necesidad urgente de establecer acuerdos interinstitucionales y se consignan re- comendaciones particulares para las instituciones: que se incluya y sea efectiva la participación de los niños, las niñas y los adolescentes; y que se construyan siner- gias y redes reales. Se hacen también recomendaciones a la sociedad civil para su participación y seguimiento en lo que atañe al reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como sujetos.

Infancia y enfoque de derechos

Con la Convención Internacional de los Derechos del Niño, se consolida una nueva visión de los niños y las niñas, que será dominante durante la segunda mi- tad del siglo XX. Los niños y las niñas deben ser considerados como sujetos de derechos, que pueden integrase al mundo, a la sociedad. La Convención interpela al Estado para que reconozca a los niños como sujetos de derechos, convoca a la sociedad civil a cambiar la visión que tiene de ellos y de ellas, y a que los trate como ciudadanos con plenos derechos, respetando su dignidad humana, su igualdad, su libertad y su autonomía. Los niños y las niñas tienen derechos adquiridos, desde el momento en el que nacen y son reconocidos por el Estado como ciudadanos; son seres humanos con capacidades y potencialidades, sujetos sociales históricos, por- tadores y transformadores de cultura.

Esta perspectiva de importancia de la niñez y de reconocimiento de los niños y las niñas como sujetos sociales exige un nuevo enfoque de trabajo que haga el tránsito de una perspectiva centrada en las carencias, las necesidades y las depen- dencias, a una de derechos, que recoja los principios plasmados en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN), los compromisos nacionales e in- ternacionales derivados de la misma (pacto mundial, pactos regionales, programas de acción a favor de la infancia), los desarrollos posteriores (convenios sobre explo- tación sexual, secuestro, trabajo infantil, vinculación de los niños y las niñas a las fuerzas militares), así como lo consignado en la Constitución nacional.

Un enfoque de derechos lleva a considerar no simplemente que los niños y las niñas no mueran o no se enfermen, o que el Estado responda por el acceso a los servicios, sino que tengan las posibilidades de desarrollar sus capacidades humanas y sus potencialidades en ambientes adecuados, rodeados de sus familias y de las redes sociales a las que estas pertenecen. El principal avance en esta concepción es que los niños y las niñas no solamente son sujetos a quienes hay que suplirles unas necesidades básicas, sino sujetos plenos de derechos, que, aunque no pueden



reclamar directamente su garantía y respeto, deben contar con esa visibilidad en la sociedad para que todos sus miembros adultos velen por ellos.

La especial protección constitucional

Colombia, al ratificar la Convención de los Derechos del Niño y consagrar en el artículo 44 de la Constitución Política la prevalencia de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, se compromete ante la comunidad internacional y ante la sociedad colombiana a promover y garantizar el goce efectivo de todos y cada uno de sus derechos.

El Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006) encarna valores y prin- cipios que influyen en la aplicación de todas las normas de justicia, la promoción de políticas y la realización de programas y acciones concretas que propendan por el bienestar y la protección de las niñas, los niños y los adolescentes. Según la Procura- duría General de la Nación: “[…] tanto la Constitución Política como la Convención establecen tres elementos ineludibles: la búsqueda de la efectividad de los derechos, el respeto del interés superior del niño y la prevalencia de los derechos de los niños y las niñas sobre los derechos de los demás en el marco de la protección integral”02_.

En este orden de ideas, asumir a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos, como “personas en proceso de formación activa y en ejercicio de derechos implica, tanto la formación de la niñez hacia la libertad y la autonomía como la com- prensión de la niñez como eje del desarrollo social, cultural y político del país”0_.

En Colombia, desde la Constitución de 1991, los niños, las niñas y los adoles- centes son la categoría social más importante que convoca a los sistemas de garan- tes implicados e interesados para generar las condiciones y dotaciones necesarias que posibiliten el ejercicio y goce efectivo de sus derechos prevalentes, tanto indivi- duales como colectivos. Los niños, las niñas y los adolescentes no son una categoría homogénea, se requiere reconocerlos desde la dimensión integral, en su momento histórico y en su desarrollo particular, de acuerdo con sus capacidades físicas, men- tales, cognitivas y psicosociales.

Víctimas de delitos de lesa humanidad

En el marco de un conflicto armado de larga duración como el de Colombia, los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal de los 0 Procuraduría General de la Nación, Manual de lineamientos técnico-administrativos para la atención y orientación jurídica a ciudadanos y ciudadanas en el área de infancia y adolescencia (noviembre de 005), 4.



niños, las niñas y los adolescentes no se expresan política ni programáticamente, ni en condiciones y dotaciones reales en la vida de los sujetos de especial protección constitucional para el goce efectivo de sus derechos. Esta realidad adversa genera una tragedia humanitaria que interpela al Estado social de derecho, a fin de que responda efectiva y eficientemente al interés superior y la prevalencia de los dere- chos de los niños, las niñas y los adolescentes ante la vulneración múltiple, masiva y continua de sus derechos.

El conflicto armado produce daños profundos, muchos de ellos irreparables, y transforma las cosmovisiones colectivas, los imaginarios individuales de los niños, las niñas y los adolescentes, por el desarraigo y por la fragmentación identitaria a nivel afectivo, cultural y social. Desde la dimensión subjetiva, ellos sufren por el miedo, la hostilidad y el despojo, lo cual produce efectos devastadores sobre la dig- nidad y la integridad física y moral.

El desplazamiento forzado es, simultáneamente, un delito de lesa humanidad, una infracción al derecho internacional humanitario, una vulneración sistemática de los derechos humanos, que determina situaciones adversas para la vida de los niños, las niñas y los adolescentes. En consecuencia, se requiere un enfoque di- ferencial, “centrado en la dignidad de la persona humana y a partir del derecho a la igualdad y a la no discriminación, el enfoque diferencial reconoce los atributos universales y los particulares de los niños y las niñas de acuerdo con el ciclo vital, su condición de víctima y sus situaciones adversas”0_.

El Auto 251 de 2008, “Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado, en el marco de la supera- ción del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004, después de la sesión pública de información técnica realizada el 28 de junio de 2007 ante la Sala Segunda de Revisión”, demanda frente a las víctimas del desplazamiento forzado una atención diferencial, que reconozca la dignidad humana comprendida desde el principio rector de integralidad, para que el Estado en su conjunto respon- da a las necesidades específicas y singulares, de acuerdo con el ciclo vital, el género, las condiciones físicas y la cultura específica de cada niño, niña y adolescente, a partir del derecho a la igualdad y a la no discriminación.

Hacia un enfoque diferencial

Un enfoque diferencial requiere que el núcleo fuerte de las propuestas de tra- bajo sean los niños, las niñas y los adolescentes; la diversidad sexual y su condición 04 M. E. Montoya Montoya, “Enfoque diferencial para la atención de la primera infancia en Colombia en el contexto del conflicto armado”, en: OEI-IDIE, Primera infancia y conflicto armado en Colombia. Ciclo de Conferencias (Bogotá: OEI, 00), 0.



física, mental, cognitiva y emocional. Parte del enfoque diferencial también implica el reconocimiento de los derechos colectivos, el derecho propio y la “ley de origen” particular de cada pueblo nativo, que soportan toda la cosmovisión y el entrama- do espiritual de niños, niñas y adolescentes pertenecientes a los pueblos indígenas y a las comunidades afrocolombianas, es decir, reconocer a los niños, las niñas y los adolescentes en el ámbito propio de su cultura particular, en sus condiciones específicas de vida. Se requiere, entonces, que la dignidad humana y la solidaridad social, como principios fundantes del Estado colombiano, sean la urdimbre y la trama en el diseño de políticas y programas tendientes a reconocer y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes para responder realmente al goce efectivo de sus derechos.

El Auto 251 de 2008

El Auto 251 exige el reconocimiento de los niños, las niñas y los adolescentes como víctimas de delitos, titulares de derechos prevalecientes, sujetos en sí mismos de derechos especiales de protección. Este capítulo documenta el proceso institu- cional de implementación de las órdenes del Auto 251, particularmente por parte del equipo técnico nacional y su articulación con las entidades territoriales, en el diseño e implementación de los proyectos piloto de prevención y de atención y del programa Mis derechos primero, a partir del proceso de diseño e implementación de las órdenes de la Honorable Corte Constitucional.

La Corte Constitucional, en su seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, des- pués de hacer una revisión de la situación de los niños, niñas y adolescentes des- plazados, en 2008, evidenció que son estos “las víctimas más débiles e indefensas del conjunto de la población desplazada por el conflicto armado en el país”0_{; y}

que, además, “la respuesta del Estado ha sido marcadamente insuficiente para ha- cer frente a las graves violaciones de sus derechos fundamentales”06_{. Asimismo,}

la Corte resaltó el alto porcentaje de niños, niñas y adolescentes desplazados (más del 50% del total de la población desplazada), y la manera como el “desplazamiento forzado afecta de manera diferencial a las personas menores de 18 años, por lo cual la respuesta del Estado ha de ser igualmente diferencial, además de prioritaria”107_.

05 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. Auto 5 de 008: magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Bogotá,  de octubre de 008, .

0 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Comunicado de prensa Auto 251 de 2008. Presu- puesto fáctico de la decisión.

0 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. Auto 5 de 008: magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Bogotá,  de octubre de 008, .



Las órdenes de la Corte Constitucional

Por tales motivos, la Corte, en el Auto 251 de 2008, ordenó a las entidades que conforman el SNAIPD, bajo la coordinación de Acción Social, que adoptaran tres medidas:

1. Diseño e implementación, en un término de seis meses, de dos programas nuevos en el ámbito del SNAIPD: uno que contuviera los componentes de prevención del impacto desproporcionado del desplazamiento forzado, y otro, el de atención a los niños, las niñas y los adolescentes desplazados. 2. Diseño y ejecución de quince proyectos piloto, tres en el ámbito de la pre-

vención y los siguientes doce en el ámbito de la atención. La experiencia de cada uno de estos pilotos deberá dar bases para la formulación y construc- ción del programa para niños, niñas y adolescentes desplazados.

3. Atención concreta de aproximadamente dieciocho mil niños, niñas y ado- lescentes en situación de desplazamiento, cuya situación individual fue re- portada a la Corte.

El proceso institucional liderado por Acción Social

El proceso institucional liderado por Acción Social se inició con la conforma- ción de equipos de coordinación y la invitación a las entidades del Gobierno na- cional relacionadas, como el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Vicepresidencia de la República y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a diseñar las estrategias de acción para la presentación del Auto y sus estrategias.

Una segunda acción fue la invitación a las organizaciones de la sociedad civil108

para socializar la estrategia de entrega de la ayuda humanitaria a los niños, las niñas y los adolescentes identificados y ubicados, y solicitarles colaboración urgente para ubicar a los niños, las niñas y los adolescentes con órdenes particulares de la Corte Constitucional.

Para el inicio del desarrollo de las órdenes del Auto, se definieron como respon- sables institucionales a la Vicepresidencia de la República, para la Mesa de Preven- ción, y al ICBF, para la Mesa de Atención.

08 Plan Internacional, Kids Save, Save the Children, Secretario Nacional de Pastoral Social, Fundación Dos Mundos, Coalición contra la Vinculación de Niños, Niñas y Jóvenes al Conflicto Armado, Comi- sión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado, Servicio Jesuita de Refu- giados, Consejo Noruego para Refugiados, Benposta, Fundación Restrepo Barco, entre otras.



En cuanto al diseño de los proyectos piloto se definieron cuatro líneas de traba- jo: 1) vida y supervivencia; 2) educación y desarrollo; 3) protección y prevención, 4) participación; y una estrategia metodológica que consta de los siguientes compo- nentes: a) diagnóstico para el levantamiento de la línea de base y la caracterización y priorización de las necesidades; b) articulación y gestión a partir de la creación de los equipos técnicos a nivel nacional, departamental y municipal: análisis de línea de base; establecimiento de responsabilidad y competencia por sectores y ni- veles; desarrollo del proyecto o programa intersectorial e interinstitucional; forta- lecimiento de redes sociales y familiares; c) sistema de monitoreo y evaluación; d) sistematización para el análisis y la formulación de directrices para el programa; e)

sistema de información; y f) divulgación y sensibilización.

Además, se convocó a los catorce alcaldes de los municipios piloto y al gober- nador de Putumayo para presentar el Auto, los lineamientos técnicos para el diseño de los proyectos y determinar la oferta institucional a nivel territorial para la vin- culación inmediata de los niños, las niñas y los adolescentes a los servicios locales. Para el cumplimiento de la orden específica se realizaron, entre el 20 de noviembre y el 5 de diciembre de 2008, jornadas masivas de entrega de ayuda humanitaria y atención a 7.630 niños, niñas y adolescentes,

Valoración inicial del proceso

Los informes presentados por Acción Social a la Honorable Corte Constitucio- nal no dan cuenta de las transformaciones en las instituciones del nivel nacional ni de los cambios en las relaciones nación-territorio para el diseño de acciones nue- vas, tal como lo exige el Auto.

En cuanto a los niños, las niñas y los adolescentes con órdenes específicas, no fueron caracterizados ni por ciclo vital, ni por género, ni por discapacidad, ni por diferencia étnica; es decir, los niños, las niñas y los adolescentes no fueron reco- nocidos ni valorados por las instituciones, y aquellos que se ubicaron fueron asi- milados en la oferta de servicios a nivel local, convertidos en cupos de atención y coberturas. Los informes no dan cuenta, tampoco, de la prestación de la atención psicosocial exigida en el Auto como complemento de la atención humanitaria.

Los proyectos piloto

Para tratar de comprender el desarrollo del enfoque diferencial de niños, niñas y adolescentes víctimas de desplazamiento forzado en Colombia, se formularon al- gunos interrogantes tanto para los tres proyectos piloto de prevención como para los doce proyectos de atención.

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Enfoque diferencial en el territorio, distinción de responsabilidades y competencias para determinar los niveles de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia

1. ¿Cuáles son las acciones de protección integral que se ejecutan en el ámbito nacional y cuáles son las acciones de complementariedad y de subsidiarie- dad que se desarrollan entre municipios de sexta categoría, distritos espe- ciales, resguardos y/o territorios comunitarios?

2. ¿Cuál es el conjunto coherente de actividades que responden a algún obje- tivo específico por territorio?

El enfoque programático diferencial para el reconocimiento de derechos individuales y colectivos

Con respecto a la estructura de los proyectos piloto:

1. ¿Cuál es la comprensión de la situación vivida por los niños, las niñas y los adolescentes en cada territorio?

2. ¿Qué resultados arrojaron los procesos de caracterización? ¿Cómo se in- dagó y comprendió la diversidad sexual? ¿Qué diferencias se encontraron en la perspectiva de género? ¿Qué acciones afirmativas se propusieron para los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidad?

3. ¿Tales resultados transforman o alimentan los sistemas de información de las entidades nacionales y territoriales?

4. ¿Cómo se validan las actividades de los proyectos piloto que pueden repli- carse en otros contextos y cómo se reconoce la viabilidad de la réplica en otros contextos culturales, sociales y étnicos?

5. ¿Cuál es la documentación de los procesos y cómo se garantiza la legitimi- dad y pertinencia local de la misma?

6. ¿Cuáles son las innovaciones en la formulación y gestión de los proyectos piloto?

7. ¿Cómo se armoniza lo aprendido en los proyectos piloto con los quehace- res misionales de las entidades del orden nacional?



Enfoque diferencial en respuesta a los riesgos especiales y los problemas transversales de niños, niñas y adolescentes en el marco del conflicto armado a nivel territorial

1. ¿Cuáles son los riesgos especiales y los problemas transversales diferencia- dos en cada uno de los contextos locales enunciados en el Auto?

2. ¿Cuál es la base para la construcción del programa? ¿Cuáles fueron las lec-