COMMITMENTS AND CONTINGENCIES

Al iniciar este tema, es importante señalar al lector que el municipio escapa a la teoría federativa desde un punto estrictamente doctrinario, como parte integrante del pacto federal; pero que por su capital importancia en el contexto del Estado Mexicano, se decidió dedicar algunas reflexiones al respecto.

Antecedentes

El término municipio proviene del latín municipium, el cual significa: “ciudad principal y libre que se gobierna por sus propias leyes” y aún cuando podemos encontrar otros complementos para su definición, prevalece en todos ellos el sentido de vecindad.158

En esta connotación ya afloran dos elementos substanciales: asociación de vecinos y régimen legal; de ahí que el municipio sea considerado como una figura socio-política y jurídica, dando pié a la elaboración de diversas tesis, porque también fueron diversas las causas que propiciaron la integración de primitivas comunidades municipales. De esta manera podemos expresar que diferentes tratadistas coinciden en que prácticamente existen dos corrientes que explican este fenómeno: la sociológica y la jurídica.

La primera, o sociológica, considera al municipio como una institución política, la cual se origina por algunos de los siguientes factores que se estima son los de mayor trascendencia, dividiéndolos en dos grupos de elementos:

Primer grupo de elementos básicos del municipio

a) Comunidades que tienen lazos gentilicios o de parentesco; se da en la familia, en el clan, en la tribu y en la confederación de tribus.

b) Agrupaciones con vínculos de domicilio, surgiendo los lazos de vecindad cuando establecen una estructura económica agraria originalmente.159

Segundo grupo de elementos básicos del municipio

a) Comunidades en las que siguen un proceso de aglutinación por afinidad de tipo local, clan o tribu.

b) Agrupaciones que las une un régimen de propiedad, partiendo de la distribución de la tierra (verdaderas comunidades agrarias o con régimen de propiedad comunal).

c) Comunidades que tienen un domicilio, una religión y actividades de interés común.160

La segunda, o jurídica, por su parte, afirma que el municipio es una entidad territorial creada por la ley, con atribuciones que le son delegadas por el Estado, por lo que aquella institución debe a la norma su personalidad y sus características fundamentales. Ambas escuelas han coexistido, estudiando tanto el origen como la evolución de la vida municipal.161

158_{Campos Ochoa, Moisés, La Reforma Municipal. Ed. Porrúa, México D.F., 1989, p.24} 159_{Ibidem, p.21}

160_{Ibidem, p.22}

Con fundamento en los conceptos anteriores, podemos señalar, hipotéticamente, que las modalidades del municipio en México heredaron elementos occidentales, principalmente, de origen grecolatino, adoptándose algunos primeramente en España e impuestos posteriormente a nuestro país durante la Conquista; estos se combinaron con nuestras raíces indígenas.

Apoyándonos en lo anterior y al ahondar en el concepto, dichos rasgos de origen occidental pueden sintetizarse de la siguiente manera:

Elementos de origen griego

1.- Se desarrolló la polis (ciudad) donde aparece el ciudadano con derechos civiles y políticos; agrupados en “demos” (municipio).

2.- Aparece el sufragio como expresión de soberanía popular y de interés público, sustrayendo las prescripciones religiosas del municipio primitivo.

3.- Se basa en los principios de vecindad, así como en los lazos de parentesco o gentilicios. 4.- Los derechos políticos desembocaron en

nuevas formas de administración municipal.

Elementos de origen romano

1.- Se crean gobiernos municipales administrados por los llamados “ediles- curules”, que tenían jurisdicción o competencia administrativa y de policía.

2.- Nace el derecho que transformó las instituciones municipales coleccionando las leyes primitivas no escritas en el llamado “código papyriano”.

3.- El municipio adquirió un carácter diferente, aunque acató las leyes generales del mismo.

En el tratado “Las Finanzas y Empresas Públicas Municipales”162_{, y evocando a un estudioso de la materia}

municipal de nuestro país, Ochoa Campos, considera que el municipio mexicano ha atravesado por dos grandes etapas, aunque puede considerarse que en realidad son tres las grandes transformaciones que ha sufrido la estructura municipal de nuestro país:

La primera etapa se encuentra en las raíces prehispánicas del municipio, en donde el grado superior de organización social lo constituía la tribu, llegando a integrar verdaderos estados tribales. La base o piedra angular de la organización tribal (tribu), radicaba en el “clan”, es decir, una especie de municipio primitivo formado por el clan totémico, el cual recibió de los nahuas la denominación de “Calpulli”163_{. Al respecto el ya mencionado Ochoa}

Campos, hace observaciones en las cuales considera existen diferencias y semejanzas específicas con la “gen” griega, a saber:

162_{Ibidem, p.18}

SEMEJANZAS

1) Son formas de asociación tradicionales. 2) Sus lazos eran de parentesco o gentilicios.

3) Aparece con ellos la comunidad como tipo de agrupación social de carácter natural, o sea la que se finca en vínculos naturales. 4) Ambos constituyen el municipio primitivo de carácter agrario

DIFERENCIAS

1) El paso de la familia a la “gen” se hace por el crecimiento numérico de la familia, bajo la autoridad del paterfamilia, en tanto que el paso de la familia al calpulli, se hace por el aumento del número de familias gobernadas por un consejo

La segunda etapa, y tomando como referencia al tratadista anteriormente invocado164_{, puede denominarse de}

dependencia municipal, la cual se inicia con la Conquista y termina con el periodo conocido como Porfiriato. Sus rasgos pueden resumirse de la siguiente manera:

Dominación Española

1. Reducto de los pueblos.

2. Se crea el primer Ayuntamiento por Hernán Cortés, denominándolo Villa Rica de la Vera Cruz, nombrando alcaldes y regidores para que a su vez le otorgaran los títulos de Justicia Mayor y Capitán General, de los que carecía para emprender la conquista.

3. La mayor parte de los puestos eran vendibles y renunciables.

4. El municipio fue el nombre de una división territorial y administrativa. centralizada, no fue nunca una entidad política como en el caso de España

Independencia, Reforma y Porfiriato

I. A partir de la Independencia, y hasta 1867 en que se consolidó la República, los municipios resienten el desorden político que vivía el Estado Mexicano:

El Acta Constitutiva , la Constitución de 1824 y el Acta de Reformas de 1847, no dedican ni un sólo artículo a la organización municipal, salvo la última, que establece la obligación de los mexicanos a contribuir a los gastos de la federación, estados y municipios y de inscribirse en el padrón municipal. La reglamentación municipal queda en manos de las Entidades Federativas. La Constitución Centralista de 1836, organiza a los municipios meticulosamente

en los Artículos 22 al 26 de la Sexta Ley, determinando la competencia municipal por razón de materia y señalando misiones especiales.

Las Bases Orgánicas de 1843 en el Art. 134, Frac. X y XIII, también se ocupan de ellos.

Una prueba evidente de la falta de atención que brindaron los gobiernos liberales a los municipios, es que el Ayuntamiento de la Ciudad de México, a principios del siglo XX, todavía se gobernaba por las ordenanzas centralistas de 1840 y 1841.

Durante el “porfiriato” hubo centralismo, y arbitrariedad, al agrupar a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores, denominándolas partidos, distritos, prefecturas o cantones.

La tercera etapa ocurre a partir de la Revolución de 1910, a la que se le denomina de la “autonomía municipal”, por las siguientes razones:

1.- En 1906, el programa del Partido Liberal Mexicano de los hermanos Flores Magón, establecía que los jefes políticos municipales deberían suprimirse, en cambio robustecer y multiplicar los municipios dándoles así una vida democrática.

2.- En el año de 1910, en el “Plan de San Luis”, encabezado por Madero, critica la imposición centralista de las autoridades municipales y la inexistencia de libertad de los ayuntamientos.

3.- Carranza abraza la idea de que la revolución haría efectiva la independencia y autonomía de los ayuntamientos para legislar y administrar sus arbitrios y fondos y, como consecuencia, en las reformas al “Plan de Guadalupe” del 26 de diciembre de 1914, se expide el Decreto número 8, relativo a la libertad municipal, siendo este documento el antecedente directo del proyecto del Artículo 115 Constitucional, otorgándoles la autonomía de la que se encontraban privados por la tutela de los prefectos y jefes políticos.

4.- El tratadista Moreno Cueto nos expresa que el instrumento reclamado para la implementación de una reforma agraria era la autonomía municipal, porque la responsabilidad ejecutiva del reparto agrario se encomendaría a los órganos municipales.165