La construcción de un país en paz, la eliminación del conflicto armado interno y la salida negociada del mismo han sido las
prioridades del Gobierno Nacional en el último lustro de la década que avanza. Para el logro de estos objetivos, se acudió primordialmente a las acciones pacíficas de diálogo y la concertación que trajeron consigo la firma de un acuerdo de paz con las FARC.
Empero, el pacto suscrito en noviembre del año anterior no se agota en el contenido de sus líneas; para su adopción e implementación se hace necesario el permanente esfuerzo gubernamental, pero también la intervención por parte de todos los actores de la sociedad, lo cual se puede lograr al acudir a las políticas públicas como instrumentos para la materialización de los fines.
El ordenamiento jurídico interno erige la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo como una de las políticas públicas centrales. Según el Departamento Nacional de Planeación este es un: “instrumento formal y legal por medio del cual se trazan los objetivos del Gobierno, permitiendo la subsecuente evaluación de su gestión”.
Conforme a lo dispuesto en la Constitución Nacional y en la Ley 152 de 1994, el plan nacional de desarrollo contiene, de un lado, los propósitos y los objetivos a largo plazo; las metas y las prioridades a mediano plazo, y las estrategias y las orientaciones de la política económica social y ambiental a implementar, y, de otra parte, un plan de inversiones integrado por los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
En las mismas normas del ordenamiento, se establece como imperativo para las entidades territoriales, elaborar y adoptar planes de desarrollo concertados con el Gobierno Nacional,
Deontología de la territorialización con la implementación de los acuerdos de paz en Colombia
que se articulen al Plan Nacional de Desarrollo. Por esta razón y para efectos de identificar la perspectiva territorial con la implementación de los acuerdos de paz en Colombia, es necesario analizar si dentro del Plan Nacional de Desarrollo se incorporaron políticas enfocadas a la superación del conflicto y la construcción de paz.
Pues bien, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” fue elaborado con el “propósito de construir una Colombia en paz, equitativa y educada”; esto es, entendiendo a una sociedad que al propender por el cierre de las brechas existentes y el mejoramiento del sistema educativo, permita garantizar la igualdad y una fuerza laboral calificada que finalmente conlleve a una forma de vida pacífica entre sus habitantes. En los términos del Plan Nacional de Desarrollo:
Una sociedad en paz puede focalizar sus esfuerzos en el cierre de brechas y puede invertir recursos en mejorar la cobertura y calidad de su sistema educativo. Una sociedad equitativa en donde todos los habitantes gozan de los mismos derechos y oportunidades permite la convivencia pacífica y facilita las condiciones de formación en capital humano. Finalmente, una sociedad educada cuenta con una fuerza laboral calificada, que recibe los retornos a la educación a través de oportunidades de generación de ingresos y de empleos de calidad, y cuenta con ciudadanos que resuelven sus conflictos sin recurrir a la violencia. De forma más simple: la paz favorece la equidad y la educación; la equidad propicia la paz y la educación; y la educación genera condiciones de paz y equidad. Por ello, este Plan Nacional de Desarrollo se concentra en estos 3 pilares, fundamentales para la consolidación de los grandes logros de los últimos 4 años y para el desarrollo de las políticas para los próximos 4, en pro de un nuevo país.
En concordancia con los pilares referidos, en el diagnóstico para la construcción del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno
Nacional plasma como visión2 de paz, “la finalización del
conflicto armado, la garantía de derechos y el fortalecimiento de las instituciones desde un enfoque territorial”; este último al comprender el conflicto como un fenómeno con mayor incidencia en zonas rurales del país, donde la reconstrucción del tejido social representa mayores retos por las secuelas acaecidas y por la distancia con las instituciones estatales que muchas regiones debieron padecer; siendo la participación ciudadana y de las autoridades locales y territoriales, una pieza fundamental para la materialización de los fines perseguidos. Así las cosas, el Plan Nacional de Desarrollo se estructura bajo un enfoque territorial que parte del reconocimiento de las diferencias regionales para la formulación de las políticas públicas; de tal forma que, sin desconocer la concepción de república unitaria consagrada en el artículo 1 de la Carta Política, se visibilicen las regiones como entes individuales que traen consigo unas características particulares de acuerdo con su población, territorio, fortaleza institucional, incidencia del conflicto, entre otros aspectos especiales que impiden homogenizar las políticas de Estado; al establecer por tanto, que cada una de las regiones, en razón a los fines últimos de paz, equidad y educación planteados, deben construir políticas que se ajusten a sus necesidades para alcanzar los mencionados pilares.
2 “Bajo estas consideraciones, la visión de una Colombia en paz en el presente Plan Nacional de Desarrollo está soportada en cuatro enfoques básicos: 1) el enfoque de derechos, entendido como la garantía del goce efectivo de los derechos de los ciudadanos en ejercicio pleno de su ciudadanía; 2) el enfoque territorial, que implica la atención diferenciada de los territorios con el fin de cerrar las brechas existentes entre los ámbitos urbano y rural, especialmente en aquellos que se han visto más afectados por los efectos del conflicto armado interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo; 3) el enfoque participa- tivo, entendido como la profundización de la democracia y la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que les incumbe; y 4) la reconstrucción de la confianza entre los ciudadanos y entre la ciudadanía y el Estado como
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Al corroborar lo expuesto, el Plan Nacional contempla en sus términos:
Soportado sobre los pilares de la paz, la equidad y la educación, este Plan está inspirado en el espíritu de que el verdadero desarrollo sostenible se traduce en bienestar para las regiones y ciudadanos que las habitan. Esto, porque las condicio- nes institucionales, geográficas y de violencia, han dificultado que los avances sociales, económicos y ambientales logrados por el país se distribuyan de manera homogénea a nivel territorial. Por lo general, las regiones con mejores condiciones de seguridad, y aquellas con mayor integración con los principales circuitos económicos y núcleos de desarrollo reciben los mayores beneficios. Esto ha configurado brechas significativas entre las regiones y propiciado un patrón de desarrollo altamente desbalanceado e inequitativo regionalmente.
Por esta razón, este Plan de Desarrollo propone una estructura territorial que desarrolla en las regiones los pilares nacionales y las estrategias transversales de política que se implementarán durante el cuatrienio. Esta estructura constituye un avance con respecto al enfoque territorial planteado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en el cual se reconocieron las diferencias regionales como marco de referencia para la formulación de políticas públicas y programas sectoriales.
Ahora bien, la concepción de paz descrita, en especial su enfoque territorial, se encuentra plasmada en los tres objetivos y lineamientos generales trazados por el Gobierno Nacional que se enumeran a continuación:
1) fortalecer el proceso de construcción de paz y garantizar su sostenibilidad para permitir al país y a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nación; 2) integrar el territorio y sus comunidades para contribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos, servicios
sociales e información; y 3) reducir las desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de oportunidades (Plan Nacional de Desarrollo).
Estos objetivos, aunados a los trazados para la consecución de las metas planteadas en los pilares de equidad y educación, cuentan con cinco estrategias transversales a saber:
1) Competitividad e infraestructura estratégicas. 2) Movilidad social.
3) Transformación del campo.
4) Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz.
5) Buen gobierno.
Al ser necesario enunciar dos de las más representativas para el enfoque territorial, establecido ello en el Plan Nacional de Desarrollo y tener en cuenta que este constituye el objeto primario de este ensayo teórico.