madera instigada por funcionarios corruptos. Según IBAMA, la Agen- cia Brasileña de Medio Ambiente, se ha estimado que en el año 2000 el 80% de toda la madera talada en la cuenca brasileña del Amazonas era madera ilegal, lo que suponía unos 25,5 millones de un total de 30 millo- nes de metros cúbicos (Smith 2003: Tabla 2).
En Indonesia, la estimación del porcentaje de tala ilegal va del 50% al 70%; la investigación demuestra que a mitad de los años noventa, el 84% de los poseedores de concesiones madereras indonesias no res- pondían a los estándares de las leyes forestales. Los analistas creen que por lo menos el 20 % de la madera rusa se tala violando la legislación actual, y ello podría aumentar hasta el 50% en algunas partes de Siberia y de la lejana zona de Rusia Oriental. En Camboya, donde la tala ilegal es un comercio sólido que ha florecido desde mitad de los años noventa, los pagos a funcionarios del gobierno en forma de sobornos se estima- ron tan sólo en 1997 en 200 millones de dólares. Eso supone más de 13 veces los 15 millones de ingresos que el gobierno camboyano percibió por operaciones forestales legales ese año (Smith 2003:Tabla 2). Aunque la corrupción no siempre está implicada en cada incidencia de prácticas forestales ilegales, la correlación entre corrupción y delitos forestales es muy alta en muchos países (Contreras-Hermosilla 2001:4).
L a s r a í c e s d e l a c o r r u p c i ó n
Una mezcla de factores económicos, sociales y administrativos crea las condiciones favorables para la corrupción. En los países en desarrollo, por ejemplo, los sueldos bajos de los funcionarios públicos –los de los responsables de manejar los recursos naturales y de ejercer
la ley– aumentan la motivación de ganar ingresos adicionales por medio de actividades ilícitas (Andvig et al. 2000:112). De hecho, los sobornos y otros regalos y favores pueden suponer un porcentaje significativo de las ganancias totales de un empleado público en los países donde la paga de los funcionarios del gobierno es baja (Mbaku 1996:100). Otros aspectos de la administración pública también desempeñan su papel. La contratación de personal y su avance en la carrera administrativa, por ejemplo, podría estar determinada más por las conexiones y los pagos que por el mérito personal, reduciendo la profesionalidad y la competencia burocrática y fortaleciendo el ciclo de la corrupción.
La corrupción florece allí donde los mecanismos de responsabilidad y vigilancia son débiles. Entre estos mecanismos figuran las auditorías independientes, las unidades investigadoras especiales del gobierno, grupos de vigilancia de las ONG, una prensa robusta y los grupos voca- les de oposición política. Cuando estas instituciones de detección y coerción no existen o son corruptas, las oportunidades de exponer públicamente la corrupción son mínimas. La complejidad de las normas de gobierno y la cantidad de burócratas con poderes discrecionales también ejercen un papel en la ecuación corruptiva. Allí donde la legis- lación es compleja, vaga o cambiante, los administradores tienen más oportunidades de usar su influencia para obtener sobornos (Kaufmann 1997:119; Grey y Kaufman 1998:26).
Las expectativas sobre las prerrogativas que conlleva la autoridad también varían. En muchos países africanos, por ejemplo, la corrupción es común y bastante visible, y la mayoría de quienes están implicados
B o s q u e s y c o r r u p c i ó n – á r b o l e s v u l n e r a b l e s
(continúa en página siguiente) La corrupción es un factor clave en el mal manejo de los
recursos forestales. Dos tercios de las grandes extensiones forestales intactas que quedan en el mundo, denominadas
fronteras forestales, están situadas en países en donde la corrupción se considera alta, viéndose amenazadas por culpa de la mala gestión. Nivel de corrupción (1-4) Corrupción alta (4-7) Corrupción media (7-10) Corrupción baja Fuente: Transparency International 2002 Bryant et al. 1997 Fronteras forestales (bosques extensos sin contaminar)
creen que tienen derecho a los beneficios que recogen. De hecho, tra- bajar para el Estado se considera frecuentemente como una oportuni- dad legítima de enriquecerse y cuidar de la familia o de otras obligacio- nes sociales (Mbaku 1996:104; Andvig et al. 2000:63, 68-9).
En conjunto, estos factores pueden conducir a una arraigada “cultura de la corrupción” donde el estigma social por dichas prácticas puede ser inferior y que la población tolera cada día como parte de la vida normal y de la práctica empresarial, aun cuando no siempre la apruebe. Un ejem- plo extremo de ello ocurrió cuando un gobierno africano eliminó los suel- dos de sus funcionarios de aduanas durante seis meses, sosteniendo que ellos ganarían suficientes ingresos para sustentarse por medio de los sobornos (Tanzi 1995, según cita Andvig et al. 2000:112).
Un último factor muy crítico en el ciclo de la corrupción son los sobor- nadores, “la parte suministradora” de la corrupción. Los sobornadores suelen ser no sólo las víctimas de funcionarios ávidos, sino colegas acti- vos en el fraude (Vogl 1998:55). Pueden ser locales o internacionales, dado que la corrupción moderna tiene alcance global. De hecho, la complicidad de las compañías multinacionales se cita a menudo como factor clave para facilitar la corrupción en los países en desarrollo o en transición (Transparency Internacional 2002). En la lista del Banco Mundial de empresas rechazadas para recibir contratos bancarios por razones de fraude y corrupción más de la mitad tienen su sede en Estados Unidos o en Reino Unido, según datos de noviembre 2002 (Banco Mundial 2003).
E n f r e n t a r s e a l a c o r r u p c i ó n
Desde principios de los años noventa se ha venido incrementando el reconocimiento público y los debates sobre el problema de la corrup- ción. Desde el Banco Mundial, pasando por los grupos de vigilancia como Transparency International y los líderes de los países del G-8, se pide una acción contundente para luchar contra este comportamiento arraigado, y se ha quebrantado el tabú de hablar sobre este azote público. En parte, ese interés surgido refleja la comprensión de que la corrupción es un mal para la salud económica de un país. Los estudios muestran que la corrupción impone costes significativos e interfiere con la actividad y la orientación del desarrollo (Kaufmann 1997:118-120; Tanzi y Davoodi 1998:33-42; Andvig et al. 2000:91-102). Por ejemplo, desa- lienta la inversión extranjera al incrementar los costes generales de los negocios, por lo cual se crea un nuevo impuesto, “una tasa de corrup- ción”, por así decir. Por consiguiente, los gobernantes internacionales ahora hablan abiertamente de una ayuda dirigida y de paquetes de inversión para las naciones con mejores trayectorias de transparencia y responsabilidad financiera (Kaufmann 1997:120; Andvig et al. 2000:94).
El esfuerzo para combatir la corrupción implica actuar en varios frentes. Quizás el principal y más difícil sea el esfuerzo de cambiar las expectativas del público. A menos que dichas prácticas sean conside- radas inaceptables tanto por quienes las practican como por el ciu- dadano de a pie, las leyes anticorrupción y las reformas de los procedi- mientos serán difíciles de aplicar (Andvig et al. 2000:79).
Los medios de comunicación y los grupos de defensa del ciudadano como Transparency Internacional y Global Witness desempeñan pape- les claves al exponer públicamente la corrupción y suscitar normas
empresariales contra la aceptación de sobornos y el abuso de los recur- sos públicos. Las investigaciones y las evaluaciones independientes sobre el comportamiento público evidencian más las prácticas cuestio- nables e introducen una medida de transparencia en las acciones de los responsables de las decisiones. Por esa razón, la libertad de prensa y la reforma legislativa de las leyes contra el libelo, tan exageradas que pue- den acallar a los grupos de vigilancia, van de la mano de la reforma anti- corrupción (Schloss 1998:15; Andvig et al. 2000:36-37).
Las mejoras en la administración pública y en la legislación de los recursos naturales forman parte necesariamente de cualquier esfuerzo para reducir la corrupción de forma sistemática. Éstas apuntan a una mayor transparencia financiera a través de pasos como la simplifica- ción de los procedimientos de emisión de permisos y el otorgamiento de concesiones, reformando las prácticas contractuales para proyectos de infraestructura grande, o asignando auditorías independientes (FAO 2001:96; Contreras-Hermosilla y Ríos 2002:11-12, 33-36).
También otros cambios en la administración pública son importan- tes, como los salarios más elevados y más reconocimiento para los fun- cionarios estatales. Las investigaciones revelan que cuando se con- trata o se promueve a los trabajadores en función de sus méritos, los niveles de corrupción se reducen (Andvig et al. 2000:114).
También es necesario tomar medidas contra quienes sobornan. Se ha avanzado un poco al firmarse en 1997 la Convención OCDE para Combatir el Soborno de los Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales. Este tratado internacional considera un delito sobornar a cualquier funcionario extranjero y pros- cribe la práctica del blanqueado de dinero del que a menudo se acom- paña. También prohíbe la práctica de desgravar de la Declaración de la Renta el costo de los sobornos extranjeros como gastos comerciales, una práctica penosa y habitual en muchos países desarrollados hasta hace unos años. Ya en octubre de 2002, 34 naciones habían ratificado el tratado y todos, excepto dos, habían aprobado leyes nacionales para aplicarla (OCDE 1998:1-18; 2003).
Si se aplicara estrictamente dicho tratado, podría convertirse en un instrumento significativo contra la corrupción global, pues las naciones signatarias representan más del 90% de la inversión extranjera directa. Desgraciadamente, según los críticos, la Convención antisoborno tiene todavía que demostrar su utilidad. Peter Eigen, presidente de Transpa- rency Internacional, sostiene que desde que el tratado se puso en vigor en 1999, no ha sido responsable ni de una multa ni de condena a prisión, pues nunca se ha aplicado (Eigen 2002:6).
Allí donde la voluntad política de actuar es fuerte, la estricta entrada en vigor de leyes anticorrupción produce resultados. En Singapur, por ejemplo, las fuertes multas económicas contra los sobornos extranjeros han contribuido con éxito a una campaña nacional de limpieza. En 1996, los fiscales declararon culpables a los intermediarios de pagar casi 10 millones de dólares en sobornos en nombre de cinco grandes compañías internacionales. El gobierno prohibió a esas compañías presentar ofer- tas para contratos con el gobierno durante cinco años. También prohibió cualquier nueva empresa creada por dichas compañías para evitar que éstas pudieran burlar dicha sanción (Hawley 2000:18).
tes de las áreas protegidas y de las concesiones de tala legal. Col- gando en Internet esta información se brinda una herramienta pode- rosa para reformar la política y la práctica forestal, cuando, como sucede a menudo, existen discrepancias grandes entre las asevera- ciones del gobierno y la práctica real (véase Recuadro 2.5).
C l a s i f i c a c i ó n d e l a g e s t i ó n a m b i e n t a l
Según las tendencias mencionadas antes, el contexto de la gestión medioambiental está lejos de ser estático. Las condiciones económi- cas, sociales y políticas que perfilan las decisiones de medio ambiente evolucionan rápidamente, y el desafío de una correcta gestión am- biental se ha hecho más complejo. Además de esos retos, están los nuevos datos que hacen pensar que existe una gran brecha entre el interés del público y su acceso a la información medioambiental.
Ante estos cambios, ¿en qué grado ha puesto en práctica el mundo los principios clave de la gestión ambiental adoptados hace una dé- cada en la cumbre de la Tierra de Río? El análisis de las tendencias gestoras como son la descentralización y los resultados de la Inicia- tiva de Acceso –el esfuerzo para medir sistemáticamente el acceso de las personas a la información, a la participación y a la justicia en las decisiones que afectan al ambiente– presentan un cuadro mixto: se ha realizado algún progreso, pero queda mucho por hacer.