Comparison

Este apartado destaca la importancia de la burocracia en la ejecución de los programas. Se explican los tipos de burocracia y su función específica. En la teoría de las instituciones políticas se conciben por lo menos dos connotaciones sobre el tema: La administración pública define a “la burocracia como un proceso organizativo con procedimientos, reglamentos y códigos, que permiten

87 _{Lindblom, Charles, “Cómo adecuar la política el análisis de las políticas públicas”, Gestión y Política Pública, CIDE,}

118 ubicar las facultades y responsabilidades de cada integrante de la estructura pública”. Por otra parte, la ciencia política enfatiza sobre la perspectiva de los funcionarios públicos.

La primera definición refiere que es un proceso, en el cual se describen las rutinas legales de comportamiento, por ejemplo, horario de entrada-salida, las funciones de cada una de la partes de la organización, tiempo de demanda- respuesta para las peticiones de los ciudadanos, entre otros.

El proceso es la parte central de una organización, entre más institucionalizadas sean las rutinas, más estable será la organización, por el contrario entre menor institucionalización, más probabilidad de conflicto entre los funcionarios.

Los procedimientos en la burocracia son determinantes para que la institución sea operativa. En ellos se establecen claramente las funciones de los empleados y a quién corresponde autorizar o solicitar cambios a las peticiones. Una organización que no respeta las reglas, se convierte en una institución lenta y poco efectiva.

Las responsabilidades permiten a los funcionarios un trabajo conjunto, y están definidas en los reglamentos de las instituciones. Para el éxito en las políticas públicas gubernamentales existen responsabilidades políticas, económicas y científicas. En las primeras, la rendición de cuentas es legislativa, por tanto, son los partidos representados en el Congreso quienes opinan sobre el desempeño. Las responsabilidades económicas refieren las facultades sobre la autorización del presupuesto, y finalmente el factor científico provee de métodos y estrategias sistemáticas.

Desde la óptica de la ciencia política, el teórico italiano Ángelo Panebianco desarrolló una tipología para estudiar la fuerza y debilidad de las organizaciones, sobre todo en sus procesos internos de consolidación. A este proceso de estabilidad organizativa, el autor lo denomina institucionalización. Esto puede medirse por el grado de autonomía respecto al ambiente, (escenario económico o político en el cual se desenvuelve). Otro parámetro

119 puede ser el grado de sistematización, de interdependencia entre las distintas partes de la organización.

Para Ángelo Panebianco existen niveles que indican una institucionalización fuerte:

1) La presencia de una burocracia fuerte;

2) La homogeneidad entre los órganos internos de un mismo plano; 3) Múltiples fuentes de financiamiento regulares;

4) Relación de predominio con otras organizaciones;

5) Congruencia entre los estatutos y la estructura de poder real.88

A continuación se describen los puntos presentados por Panebianco.

Burocracia fuerte

El primer factor es una burocracia fuerte. Todas las instituciones cuentan con burocracia, sin embargo, cabría aclarar el tipo de connotación para burocracia fuerte. Si se entiende en sentido negativo o positivo.

En sentido negativo, se considera a la burocracia como poco efectiva, costosa, lenta, capaz de crear redes clientelares, familiares o de compadrazgos. La relación con los miembros es complicada, porque responden a intereses específicos, principalmente hacia quienes les consiguieron el puesto administrativo. Es decir, existe cierto tipo de lealtad mediante cuotas financieras por encima de la estructura formal, no establecidas en los reglamentos, sino como acuerdo entre los dirigentes. Este tipo de burocracia defiende a los dirigentes a pesar de no encontrar una relación ideológica.

La burocracia fuerte protege a los dirigentes, no así a los demás miembros. El que premia es el líder (jefe). Este tipo de burocracia no cuenta con una identificación partidaria muy fuerte, más bien, simpatiza con la organización, pero no se asume como parte vital de la misma.

120 En sentido positivo, la burocracia cumple una función administrativa eficiente y eficaz mediante una reglamentación estricta. La relación entre los miembros es transparente. Pagan cuotas dentro del marco institucional de los reglamentos y estatutos, (varía entre 5 y 10 por ciento del salario como descuento para las prestaciones).

La burocracia defiende el proyecto y los valores de la institución, se asumen como parte del proceso de mantener el poder político. Desde su función administrativa, pertenecen a un área específica, en las actividades regulares y electorales, pero no como imposición, sino como oportunidad de cambio y movilidad social. En otras palabras es una burocracia activa, una combinación entre dirigentes que producen organización y cohesión.

En la burocracia también existen redes clientelares para repartir espacios de poder. De igual forma, existe una relación muy fuerte entre el dirigente (jefe) y la burocracia administrativa para colocar a sus agremiados en puestos clave.

Homogeneidad

El segundo aspecto señalado por Panebianco es la homogeneidad entre los órganos internos de un mismo plano, los cuales primero se deben distinguir. En una institución existen rangos y niveles de autoridad

La homogeneidad refiere que todos son parte de la institución, pero que cada uno adquiere diferente grado de autoridad. Lo anterior trae como consecuencia una diversidad de mecanismos para trabajar en equipo. La consolidación de las instituciones depende de la actualización o desfase de los reglamentos.

Fuentes de financiamiento regulares

El tercer aspecto para considerar una institución con alto grado de consolidación se refiere a las fuentes de financiamiento regulares. El uso y manejo de los recursos es un tema delicado en cualquier organización. El financiamiento regular se entiende como el dinero proveniente de vías y

121 mecanismos legales y transparentes. No obstante, también las instituciones pueden funcionar con recursos provenientes de otros mecanismos no legales.

Relación de predominio con otras organizaciones

El cuarto aspecto estudiado por Panebianco es la relación de predominio con otras organizaciones. Este punto también es muy sugerente a partir de la siguiente pregunta: ¿quién domina a quién? La relación entre el dirigente y la propia institución es compleja, pues está supeditada por la influencia de los funcionarios con rango más alto. El predominio es esencial para regular la actividad y la disciplina. Esto se puede lograr mediante incentivos y premios a la burocracia.

Congruencia entre los estatutos y la estructura de poder real

El quinto aspecto descrito por el autor se refiere a la congruencia entre los estatutos y la estructura de poder real. Maurice Duverger señala que en las organizaciones políticas se genera una doble pista de poder, que denomina “jefes aparentes y reales”.89

Existen figuras con renombre e influencia, éstos son los jefes reales, mientras los aparentes están al frente de manera administrativa pero su margen de maniobra es limitado.

La burocracia también puede ser entendida como la gama de funcionarios, personal de confianza y trabajadores sindicalizados, quienes desempeñan una tarea pública.