1969-2007 a b (Índices, 2000=100) 75 80 85 90 95 100 105 110 115 120 125 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 20 05 20 07
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). a Incluye: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela, República Dominicana y Uruguay.
b Promedio geométrico de los índices nacionales. El índice de tipo de cambio real efectivo de cada país se calcula ponderando los índices de tipo de cambio bilateral real de cada socio comercial por la participación del comercio (exportaciones + importaciones) con ese socio en el total del comercio del país. El índice de tipo de cambio real efectivo extrarregional excluye el comercio con otros países de América Latina. Una depreciación real efectiva de la moneda se representa como un aumento en el índice (una pendiente positiva en el gráfico) y una apreciación como una disminución del índice (una pendiente negativa).
En el caso de la crisis mexicana de mediados de la década, el colapso tuvo un fuerte elemento interno y poca repercusión externa. “La crisis (…) no fue de carácter global. Su origen se localizó en un solo país (México) y por ello su transmisión no se dio por vía comercial, sino por la financiera. La devaluación del peso mexicano (…) provocó salidas de capital en varios países y la suspensión virtual del financiamiento externo voluntario. A la larga, el único país seriamente afectado, además de México, fue Argentina, que a su vez arrastró a Uruguay. Pero el comercio aportó el mecanismo de ajuste a esa crisis, en un entorno de apreciable crecimiento mundial y de masiva ayuda financiera a México y Argentina, gracias a lo cual esta pudo superarse en tres trimestres”29.
Sin embargo, el tenue contagio observado en el caso mexicano no fue la tónica de las sucesivas crisis que se produjeron a partir del verano boreal de 997, cuando varios países asiáticos experimentaron abruptas y agudas depreciaciones de sus monedas y fugas de capital como consecuencia de su propia vulnerabilidad externa0. En una
primera fase, estos episodios provocaron crisis financieras en la región, tras lo cual debilitaron los mercados de productos básicos, lo que a su vez retroalimentó la inestabilidad
29 Balance preliminar, op. cit., pág. 7.
0 Filipinas, Indonesia, la República de Corea y Tailandia, entre otros.
02 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
financiera. Entonces, la súbita revaluación del riesgo derivada de la crisis asiática “(…) redujo el interés de los inversionistas en los mercados emergentes, incluidos los de América Latina. El promedio de los índices bursátiles más importantes (…) declinó un 44% entre octubre de 997 y marzo de 999. Esa brusca caída de los precios de los mercados bursátiles estuvo estrechamente ligada al retiro de capital de la región, paralelamente al cual disminuyó la entrada de capitales por otros conceptos, sobre todo los provenientes del mercado de bonos. De hecho, el contagio que sufrió América Latina en el ámbito financiero se produjo a pesar de los buenos indicadores fundamentales que mostraba la región a mediados de 997: los déficit presupuestarios se habían reducido notablemente; la inflación mostraba una tendencia descendente (…); la banca nacional se había fortalecido después de la crisis sectorial de 994- 995; las reservas internacionales eran considerables y el perfil de la deuda se había modificado, de modo tal que los vencimientos a corto plazo habían dejado de representar un peligro inminente”. De esta manera, todos los logros
en materia de estabilización macroeconómica no fueron suficientes para compensar la vulnerabilidad externa fomentada por esquemas cambiarios rígidos en un contexto de ingreso masivo de capitales financieros, cuya labilidad se hizo a la sazón patente, sobre todo en el contexto de sistemas financieros que habían sido liberalizados sin un adecuado nivel de regulación y supervisión2.
A diferencia de lo ocurrido en la crisis mexicana, en la coyuntura planteada en 997 los problemas no terminaban en la esfera financiera. “Los vínculos comerciales constituyen la segunda vía de transmisión de la crisis a América Latina. El aspecto más importante de este fenómeno fue la baja de los precios de los productos básicos, vinculada en parte, aunque no totalmente, a lo sucedido en Asia. Esta variación de los precios se vio acentuada por… la contracción de la demanda de los países asiáticos, tanto de Japón como de las economías en desarrollo (…)”. Así fue como una segunda oleada de
inestabilidad embistió a la región después de que, en agosto de 998, la Federación de Rusia se vio obligada a declarar una moratoria parcial de la deuda y a flexibilizar su política cambiaria como consecuencia de la baja de los precios del petróleo4. Varios países sufrieron con particular intensidad
los efectos de esta crisis. En 999, año en que la Argentina, Chile, Colombia, el Ecuador, Honduras, el Paraguay, la
Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-1999, op. cit., pág. 24.
2 Véase un análisis de la vulnerabilidad del sistema financiero de la región en Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1995-1996 (LC/G.929-P), Santiago de Chile, 996.
Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-1999, op. cit., pág. 24
4 Una víctima notable de esta situación fue el Long Term Capital Management, un importante fondo de cobertura que terminó en bancarrota.
República Bolivariana de Venezuela y el Uruguay registraron contracciones del PIB, la tasa de crecimiento regional fue de solo un 0,2%. El Brasil, cuyo crecimiento entre 998 y 999 fue prácticamente nulo, se convirtió entonces en el foco de la crisis. En octubre de 997 el real sufrió un ataque especulativo que fue repelido con éxito por las autoridades pero, en enero de 999, a solo dos meses de haber firmado un acuerdo con el FMI, hubo que abandonar el esquema de banda cambiaria y dar paso a la depreciación de la moneda, medida que pronto fue adoptada por otros países.
Esta flexibilización fue valorada positivamente por la CEPAL: “La política cambiaria (…) ha tomado un nuevo rumbo en los últimos 8 meses. La defensa de las bandas cambiarias resultó cada vez más costosa para los países más afectados por la crisis internacional. El régimen de flotación del peso adoptado por México con posterioridad a la crisis financiera que afectó al país en 994 y 995 ofreció un ejemplo de una alternativa que ha dado relativamente buenos resultados; Brasil, Chile, Colombia y Ecuador siguieron este ejemplo en 999. Con la excepción de Ecuador, las consiguientes devaluaciones tuvieron efectos generalmente satisfactorios en el sentido de fomentar las exportaciones y limitar las importaciones, estimulando así el crecimiento económico nacional. Al parecer, la desvalorización de las monedas nacionales, unida a la recuperación de las tasas de crecimiento, no habría incidido mayormente en la inflación”5.
Las crisis financieras trajeron aparejada una depreciación real de las monedas locales, lo que permitió comenzar a reducir el déficit de la cuenta corriente. En el caso del Ecuador, el proceso fue tan dramático que las autoridades decidieron dolarizar el sistema monetario en enero de 20006.
En realidad, el abandono de las políticas de ancla cambiaria estuvo precedido de políticas que presentaban una clara preferencia por la reducción de la demanda, en lugar del ajuste de los precios relativos, sobre todo del tipo de cambio. Esta opción tiene consecuencias negativas en términos del crecimiento regional, aunque también atenúa la inflación7. En general, la sucesión de crisis financieras
encontró a los gobiernos “embarcados en programas de estabilización con anclas cambiarias [lo cual] restó margen de maniobra a las autoridades económicas. La restricción del financiamiento externo hizo inevitable enfriar la demanda, en lo que fue esencialmente una respuesta procíclica de la política económica”8. 5 Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1999-2000
(LC/G.202-P), Santiago de Chile, 2000, pág. 4. 6 Ibíd., págs. 26 y 47.
7 Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1997-1998, op. cit., pág. 8. Véase también la edición 998-999, pág. 5. 8 Balance preliminar de las economías de América Latina y el
La desfavorable evolución de la economía mundial persistió cuando, tras el auge de los años noventa, en 200 los Estados Unidos sufrieron una crisis bursátil y una leve recesión que debilitó aún más la economía regional, sobre todo los países más vinculados con los Estados Unidos, como los de Centroamérica y el Caribe y México. Hasta el momento, las economías sudamericanas habían sido las más afectadas por las crisis asiática y rusa, cuyas repercusiones financieras no se habían disipado por completo. En 200, la tasa de crecimiento del PIB regional fue de solo un 0,% y en 2002 se registró una contracción del producto del 0,4%, la primera desde 98. La crisis de mayor intensidad se produjo en la Argentina, con una recesión que se remonta a 999 y una contracción del producto del 4,4% en 200 y del 0,9% en 2002. La crisis hizo colapsar el esquema de convertibilidad monetaria que regía desde 99, causó una violenta depreciación real del peso y determinó una moratoria parcial de la voluminosa deuda externa acumulada. La convulsión tuvo repercusiones regionales, tanto en términos de crecimiento como de comercio y finanzas. Según el
Estudio económico, “lo ocurrido en Argentina y en los demás países del MERCOSUR ha reabierto, de manera dramática, el debate en torno a los regímenes cambiarios más adecuados para las economías emergentes. En concreto, se hicieron evidentes los límites prácticos de las ‘soluciones extremas’ (…) —dolarización o libre fluctuación cambiaria— en contextos de fragilidad macroeconómica e institucional, y de marcada interdependencia comercial y financiera. También se ha hecho patente la necesaria concertación y coordinación de políticas macroeconómicas en el ámbito regional”9.
9 Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2001-2002 (LC/G.279-P), Santiago de Chile, 2002, pág. 7.
El encadenamiento de crisis financieras ocurrido en los años noventa indujo tempranamente a la CEPAL a extraer algunas lecciones de estos hechos para la región: “A consecuencia de la liberalización del comercio y las corrientes de recursos financieros en un contexto de reformas fiscales inconclusas, las políticas económicas de los países adquirieron un marcado carácter procíclico. En los períodos de expansión, los fondos de origen externo se canalizaron a la rápida expansión del gasto público y privado con el estímulo de los acreedores. Las corrientes externas indujeron a muchos agentes económicos a reducir la tasa de ahorro y a endeudarse excesivamente. Posteriormente, los bancos extranjeros reaccionaron a las crecientes deudas y el deterioro de la cuenta corriente suspendiendo los créditos al observarse un deterioro de los indicadores de riesgo soberano. Esto condujo obligatoriamente a la adopción de estrictas medidas fiscales y monetarias, a fin de despertar una mayor confianza entre los inversionistas internacionales y mitigar la tendencia decreciente de la afluencia de recursos externos y, además, de mantener bajo control la inflación interna. Para evitar estos ciclos de auge y crisis, parecería conveniente la adopción de políticas fiscales y monetarias destinadas a estabilizar el gasto a lo largo del tiempo. En períodos de expansión, se puede actuar con criterios más selectivos en lo que respecta a las características y el volumen de las corrientes de capital y aplicar impuestos temporales para desalentar el consumo privado. Dichas medidas podrían frenar la expansión del gasto privado en períodos de cuantiosa afluencia de fondos externos y tener el efecto inverso en épocas de contracción. Además, en lugar de establecer metas fiscales sobre la base del déficit corriente, los encargados de la formulación de políticas podrían recurrir a un indicador de déficit estructural, siguiendo el ejemplo de los países miembros de la OCDE”40.
40 Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-1999, op. cit., págs. 4 y 5; véase también Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1997-1998, op. cit., págs. 2 y 22.
2.
El balance de las reformas estructurales
La CEPAL prestó cuidadosa atención y evaluó el proceso de reformas estructurales que llegó a su apogeo en la década de 990. Con cierta perspectiva temporal, en el Estudio económico de 999-2000 se presentó una apreciación de estos cambios: “En los últimos 5 años, los países de la región han aplicado reformas estructurales (…) con el fin de alejarse del modelo económico cerrado, en que el Estado tenía un papel preponderante, característico de la
era de industrialización por sustitución de importaciones, y acercarse a una mayor apertura y orientación al mercado. Como complemento de este proceso, se ha otorgado la más alta prioridad a la estabilidad macroeconómica —en especial a reducir la inflación (…) Los encargados de formular políticas esperaban que estos cambios fomentaran la productividad e impulsaran el crecimiento económico, contribuyendo a la creación de puestos de trabajo y a una
0 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
mayor igualdad. ¿En qué medida se han cumplido estas expectativas?”4.
En la respuesta a esta pregunta se recogieron los resultados de varias investigaciones especiales que sopesaron las flaquezas y los logros del proceso: “En general, el impacto ha sido asombrosamente pequeño en los promedios regionales agregados (...) Es cierto que con las reformas se han resuelto algunos antiguos problemas, como la protección excesiva de las empresas públicas… [y] se han abierto posibilidades insospechadas, entre las que sobresalen el potencial exportador demostrado por la región y el dinamismo de los sectores modernos, algunos de los cuales, como el de las telecomunicaciones, se han visto profundamente transformados por los progresos tecnológicos. Sin embargo, las reformas han exacerbado asimismo ciertos problemas antiguos y creado nuevos: se han mantenido las bajas tasas de inversión y crecimiento de la productividad en muchos países y sectores, ha habido escasa generación de empleos y los que se han creado son de baja calidad, no se ha logrado reducir los altos niveles de inequidad que tradicionalmente han caracterizado a la región, ha habido dificultades para integrar los sectores y empresas principales en las economías nacionales, se han ampliado los déficit comerciales y los países dependen más de los volátiles capitales externos”42.
De los resultados de este trabajo cabe destacar el intento de examinar la consistencia entre reformas y política económica. En primer lugar, se señaló cómo “la combinación de reformas y política macroeconómica que dio mejor resultado se registró en el ámbito de la inflación (…) la liberalización comercial contribuyó a estos esfuerzos reduciendo el costo de los insumos y restringiendo las posibilidades de que el comercio local aumentara los precios, mientras que la privatización ayudó a bajar la inflación mediante su impacto positivo sobre los déficit fiscales”4.
Sin embargo, también se verificaron tres síndromes de inconsistencia. “El primero surgió por la liberalización de la cuenta de capitales, que provocó una fuerte afluencia de capital a corto plazo e hizo que las monedas locales sufrieran una apreciación, cuya contrapartida fueron los déficit comerciales”44. Esto derivó en una “contradicción
inherente entre las reformas (mediante las cuales se buscaba
4 Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1999-2000, op. cit., págs. 9 y 20.
42 Ibíd., pág. 20. La investigación dio lugar a la publicación de cuatro libros que cubren temáticas parciales (innovación y productividad, inversión, distribución del ingreso, empleo) y uno de carácter sintético. 4 Ibíd., pág. 24.
44 Ibíd., pág. 24.
avanzar hacia un modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones) y las políticas macroeconómicas (cuyo efecto fue la sobrevaluación de los tipos de cambio), que enviaron a los productores señales ambiguas que inhibieron la inversión en la producción de bienes transables”45. Un
segundo conflicto “surgió entre la liberalización financiera y la política monetaria, que se hizo más difícil de manejar al estar acompañada de la apertura de la cuenta de capitales. La liberalización financiera produjo tasas de interés más altas(…) las políticas monetarias antiinflacionarias(…) elevaron sustancialmente las tasas de interés locales(…) lo que constituyó un problema, especialmente para las empresas pequeñas(…) más importantes aún fueron los problemas que causó la liberalización financiera en el sector bancario”46. Por último, se registró un tercer síndrome de
inconsistencia en el plano fiscal. “Los gobiernos pretendían reducir o eliminar sus déficit fiscales, pero muchas de las reformas de hecho dificultaban este objetivo, como por ejemplo la reforma tributaria, que redujo la tasa impositiva sobre las personas y empresas. Otra reforma que interfirió con la reducción de los déficit fiscales fue la liberalización de las importaciones, sobre todo para los países pequeños y menos desarrollados, cuyos ingresos públicos están altamente determinados por los aranceles. Una tercera reforma, la descentralización, exacerbó los déficit fiscales de los gobiernos centrales, al transferir ingresos a provincias y municipalidades, sin hacer lo propio con las correspondientes obligaciones. La privatización, a su vez, sirvió para apoyar la política fiscal a corto plazo, pero a la larga no constituyó una solución”47.
Las reformas estructurales arrojaron entonces un resultado ambiguo del que las autoridades de muchos países rescataron la preocupación por preservar economías abiertas y competitivas. Desde ese momento, las políticas económicas se han mantenido en general atentas a la búsqueda de la estabilidad de precios, la reducción de la vulnerabilidad externa y el manejo prudente en el ámbito fiscal. La salida de la crisis con que se cerraron los años noventa se acompañó de ciertos cambios en el contexto internacional, que plantearon grandes modificaciones a algunas de las premisas básicas con que se había construido el análisis cepalino hasta ese momento.
45 Ibíd., pág. 4. 46 Ibíd., págs. 24 y 25. 47 Ibíd., pág. 25.
G. América Latina y el Caribe en el contexto de
bonanza externa entre los años 2003 y 2007
El período de inestabilidad financiera global que comenzó a mediados de 997 culminó entre 200 y 2002, cuando la economía mundial creció solo un ,7% y el comercio un 2,%. Como se ha visto, América Latina y el Caribe sufrió de manera directa la secuencia de crisis financieras de ese período y terminó con una contracción del PIB en el bienio mencionado (0,%). De hecho, el PIB por habitante regional decreció entre 998 y 2002 a una tasa media anual del 0,2%, conformándose de este modo un quinquenio perdido que no fue menos frustrante, aunque sí menos perjudicial, que la década perdida de 980 —entre 98 y 990 el PIB por habitante se contrajo un 0,9% por año. Tras estos años de crisis, la recuperación de la actividad se consolidó a partir del segundo semestre de 200, dando lugar a otro quinquenio que ha sido calificado por la CEPAL de extraordinario, aunque no carente de riesgos y dilemas, y con un perfil heterogéneo entre los distintos países48. Lo notable del período 200-2007 radica no solo
en la intensidad del crecimiento sino en la persistencia de varios elementos cualitativos sin precedentes en la macroeconomía regional, relacionados con un peculiar escenario de prosperidad externa imperante en esos años. Además, dentro de un espectro de variantes, la política económica contribuyó a realzar factores positivos de la coyuntura y, en general, actuó con cierto criterio de sostenibilidad fiscal, al menos en relación con bonanzas anteriores. El producto por habitante en 2007 fue un 8,5% superior al de 2002, lo que corresponde a un crecimiento anual del ,5%, solo equiparable al de la década de 970 (,%). A su vez, el elevado crecimiento tuvo un notable efecto en los mercados de trabajo de la región ya que, como proporción de la población en edad de trabajar, los ocupados pasaron del 52,0% en 2002 al 54,6% en 2007, al tiempo que la tasa de desempleo descendió del ,0% al 8,0% entre esos años. La recuperación del empleo a partir de 200 se basó cada vez más en la generación de empleo asalariado y en el sector formal, en contraste con la situación vivida en los años noventa49.
Resulta muy significativa la coincidencia de esta expansión con un persistente superávit de la cuenta