Concluding Statements

Los años que transcurren entre 1925 y 1942 representan un período de gran turbulencia, tanto a nivel mundial como local. El mundo se encuen- tra en una transición luego de la Primera Guerra Mundial, a la que conti- nuará la crisis económica de 1930 y el inicio de la Segunda Guerra Mun- dial. Tanto los conflictos bélicos como la crisis económica tuvieron efectos directos sobre la política tributaria, entre ellos, la emergencia de la pro- gresividad como elemento central del diseño impositivo en Europa, de acuerdo a Piketty (2014):

En un contexto en el que las penurias y los recursos de las nuevas emisiones de moneda llevaron a la inflación a niveles nunca antes vistos antes de la guerra, en el que los salarios no recuperaron el poder de compra de 1914 y en el que varias oleadas de huelgas ame- nazaban con paralizar el país en mayo-junio de 1919, y después de nuevo en la primavera de 1920, se tenía la impresión de que el color político importaba poco: era necesario encontrar recursos fiscales nuevos, siendo difícil imaginar que los poseedores de ingresos altos pudieran salvarse. Fue en este contexto político, caótico y explo- sivo, marcado también por la Revolución Bolchevique de 1917, en el que nació el impuesto progresivo en el sentido moderno.

A nivel local, este período comienza a mostrar debilidades y vaivenes en su configuración política luego del establecimiento del voto secreto y uni- versal a través de la Ley Sáenz Peña de 1912. El acceso al poder del radi- calismo por medio de Hipólito Yrigoyen en 1916 como resultado de elec- ciones libres se vería luego contrarrestado por el golpe de estado de 1930, fenómeno que se repetiría luego en sucesivas etapas de la historia política del país. En lo que respecta a lo económico, en las primeras décadas del siglo XX la producción provincial estaba dominada por el sector agrope- cuario, quien a su vez era el principal aportante a los recursos provincia- les. Aún con una presión tributaria global muy baja (la recaudación re- presentaba el 2,5% del Producto Bruto Geográfico), el Inmobiliario Rural aportaba el 40% de los recursos provinciales. Si además se agrega la parte urbana, el Impuesto Inmobiliario en su conjunto participaba en la mitad de la recaudación provincial, lo que muestra la importancia en ese en- tonces de la imposición directa.

En el año 1925 la Ley Nº 3842 de Impuesto sobre la Valuación man- tiene la estructura tributaria de la ley de 1924. Sin embargo, se efectúan importantes cambios en lo relativo al tributo sobre propiedades rurales,

eliminándose el Impuesto a la Producción Agropecuaria. La ley establece que deberá pagarse en concepto de Contribución de Caminos el 1 por mil por toda propiedad rural, y el 1 por mil en concepto de Contribución de Canalización y Drenaje por las propiedades de las seis secciones del Delta del Paraná. Para esta imposición se considerarán propiedades rurales a aquellas cuya superficie exceda de diez hectáreas, siempre que por su ubi- cación o destino no deban considerarse urbanas. Para este tipo de pro- piedades se imponen alícuotas progresivas que van del seis al ocho por mil en función de una del valor de la propiedad imponible, si bien su du- ración será breve, puede considerarse esta la primera iniciativa de dotar de progresividad en la alícuota al diseño del impuesto a la propiedad en la provincia de Buenos Aires. La Ley no especifica la forma en la que el Impuesto trataría conjuntamente la valuación de todas las propiedades de un mismo contribuyente (de lo que debería desprenderse que no lo haría), pero es restrictiva respecto a la posibilidad de subdividir las parcelas, ex- presando en su Art. 9 que «En caso de fraccionarse un inmueble para di- vidirlo entre varios deberá darse conocimiento a la Dirección General de Rentas, acompañando un croquis o plano, por duplicado, en que conste con la mayor precisión la forma y dimensión de cada fracción, el nombre de su dueño y el importe de la venta en el caso de enajenación». Es claro que el espíritu de la norma intenta evitar la subdivisión de los terrenos. En cuanto a la renta municipal se distribuye un 10% previa deducción del 30% para el «tesoro escolar».

En el año 1926 la Ley de Presupuesto (Ley Nº 3853) declara en vigen- cia las leyes de Impuestos que rigieron en 1925 (en particular, la Ley Nº 3842 de Impuesto a la Valuación).

En 1927, durante el gobierno del radical Valentín Vergara, se integran todos los tributos sobre la valuación fiscal (en particular, la Contribución Territorial y la Contribución de Caminos) y toman la denominación que se mantiene en la actualidad: Impuesto Inmobiliario. La medida fue con- secuencia directa de la necesidad de incrementar los recursos fiscales en la Provincia, donde habían aumentado fuertemente los vencimientos de deuda (pasaron de m$n 30 millones en la Ley de Presupuesto Nº 3838 de 1925 a m$n 43,6 millones en la Ley de Presupuesto Nº 3910 para 1927). Exceptuando algún ajuste en el presupuesto de Obras Públicas, la posi- ción débil del gobierno provincial en un momento en el que era posible una fractura del propio Partido Radical junto a la difícil posición finan- ciera hicieron que el gobierno optara por establecer un incremento de los tributos por sobre un ajuste del gasto, apurando la aprobación de una norma que incluía la adecuación del valor de las propiedades de acuerdo al revalúo de 1924, que hasta el momento carecía de efecto. Es posible que la eliminación de la progresividad que se incluía en el anterior Im-

puesto a la Valuación se encuentre relacionada con la urgencia en la ne- cesidad de aprobar la norma y en la necesidad de generar los apoyos ne- cesarios para ello.

De esta forma, la Ley Nº 3901 de 1927 instituye el Impuesto Inmobi- liario en la provincia de Buenos Aires, con una alícuota del 6 por mil, eli- minando las alícuotas progresivas. Se establecen descuentos para fincas edificadas, para aquellas destinadas a viviendas y para fincas menores a $10.000 ocupados por el propietario. Se establece una Contribución de Caminos del 1 por mil excepto para los urbanos. El nuevo Impuesto recae sobre el importe del «avalúo oficial que en ejecución de la Ley de fecha 11 de junio de 1924 se atribuya a los bienes raíces de propiedad particu- lar». En la parte rural esto implicó un aumento promedio de las valua- ciones del 70%, lo que significó uno de los revalúos más importantes re- alizado hasta entonces. El Impuesto se aplica «en consideración a la naturaleza, destino y valor de los predios», con las siguientes deduccio- nes: del 20% sobre las fincas edificadas de cualquier situación en la parte del suelo cubierta por edificios y jardines o huertas cercadas; del 25% sobre la clase de fincas enunciadas en el inciso anterior exclusivamente destinadas a la vivienda del propietario ocupante; del 30 por ciento sobre las fincas de la clase del inciso anterior cuyo valor no exceda de 10.000 pesos y sobre los predios rústicos del mismo valor ocupados y explotados directamente por el propietario». A tales efectos, se establece que se con- sideran predios rústicos o rurales los ubicados fuera de los recintos ur- banos cuyo destino racional fuese el pastoreo o labranza. Asimismo, se estipula que las partes de suelo de los predios rurales cubiertas por edi- ficios con destino exclusivo de vivienda del propietario gozan de aquellas atenuaciones.

La norma declara renta municipal al 7% del producido por el Impuesto previa deducción del 15% para el Tesoro Escolar, con un máximo de pesos 53.000.000 m$n para aplicar el porcentaje. Distribuye a su vez el 30% de la Contribución de Caminos afectándola exclusivamente al arreglo y conservación de los caminos del partido. Por último, se faculta al Poder Ejecutivo a reducir las alícuotas referidas precedentemente salvaguar- dando la correlación y proporcionalidad de las atenuaciones establecidas «en consideración al importe total que arroje el avalúo y al producido de los impuestos calculados por la Ley de Presupuesto». Esta importante re- forma generará un crecimiento muy importante en la recaudación, ya que esta crece un 57% entre 1927 y 1926, aumentando la participación de este tributo en la recaudación total de 36% a 48%.

Gráfico 24. Provincia de Buenos Aires. Recaudación de impuestos sobre la propiedad agropecuaria por tipo de tributo. Años 1925-1942.

En M$C millones.

* Hasta 1926 la recaudación corresponde al Impuesto a la Valuación y en adelante al Impuesto Inmobiliario.

Fuente: Elaboración propia (Anexo).

Si bien se eliminó la progresividad en el diseño del Impuesto (alícuo- tas) el objetivo se logró igualmente incrementando el peso de esta Con- tribución Directa. En términos de pesos constantes el crecimiento fue importante ya que, respecto a 1912 (anterior pico), el incremento fue del 25%.

Ante este cambio la resistencia de los propietarios de tierra no se hizo esperar. En sus críticas se mezclaban la defensa de sus intereses econó- micos y también cierto desprecio respecto al sistema político imperante. Como fundamenta Roy Hora (2009), ciertos sectores dueños de la riqueza territorial de la Provincia habían abrigado expectativas positivas del cam- bio democrático en manos del radicalismo, dados los enfrentamientos que tuvieron con los últimos años de gobiernos conservadores, aunque se desilusionaron prontamente del mismo. Como observa Castro Mon- tero (2004), en el marco de los debates previos a los comicios presiden- ciales de 1928, el gasto de la política electoral y el financiamiento me- diante impuestos directos y arbitrarias valuaciones era una de las quejas más frecuentes de los propietarios rurales. Es interesante resaltar que en esas publicaciones se definía al impuesto directo como «el más grato a la

1925 1927 1929 1931 1933 1935 1937 1939 1941 Contribución de caminos Adicional inmobiliario Rural básico* 0 10 20 30 40 50 20 3 3 3 3 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 23 23 37 43 42 42 ₄₁ 45 ₄₁ 45 42 43 43 42 43 ₄₃ 43 44 5 5 6 6 6 6 3 3 3 3 3 3 20 34 39 37 36 35 33 31 31 32 34 35 34 34 33 35 36

democracia, pues siendo los menos los que pagan, no se corre el peligro de perder votos».

La Ley Nº 3948 declara en vigencia las Leyes Impositivas de 1927 para 1928, en lo que respecta al Impuesto Inmobiliario, incrementando la renta municipal del Impuesto a los Inmuebles del 7% al 8% con un má- ximo de 49.000.000 m$n. Las Leyes Nº 4030 y Nº 4067 prorrogan la normativa de 1928 para 1929 y 1930.

Dos eventos ocurridos en aquellos años marcarán a fuego el rumbo de la política y la economía durante la década de 1930. El 29 de agosto de 1929 se produce una estrepitosa caída de la bolsa de Wall Street (EE.UU.), marcando el inicio de una profunda depresión que prolonga- ría sus efectos a lo largo de toda la década y que significaría para Argen- tina menores volúmenes y precios de sus principales productos de ex- portación. En 1930 se produce, como consecuencia del golpe militar, el primer quiebre institucional de la democracia en el siglo XX, fenómeno que lamentablemente se repetiría en varias ocasiones a lo largo del mismo siglo. Las primeras medidas en el poder del general José Félix Uriburu fueron la disolución del Congreso y la intervención federal de la mayor parte de las provincias, entre ellas, la provincia de Buenos Aires. La intervención de la Provincia se mantendrá desde fines de 1930 hasta 1932, año en que se realizan elecciones donde, gracias a la proscripción de la Unión Cívica Radical, resulta ganador Federico Martínez de Hoz, amigo personal de Uriburu y dueño de amplias extensiones de tierra en el partido de Castelli. De todos modos hay que reconocer que los intere- ses personales no influyeron en contra de esta Contribución, la cual fue fortalecida.

En el año 1932 fue puesta en vigencia la Ley de Impuesto Inmobilia- rio Nº 3901, por medio de un decreto de la Intervención Nacional de fecha 22 de enero de 1932, el cual introdujo ciertas modificaciones. En lo que respecta al impuesto anual se mantiene la alícuota del 6 por mil sobre todo bien raíz y del 1 por mil adicional en concepto de Contribución de Ca- minos, al tiempo que se eliminan las deducciones anteriormente previs- tas. A su vez, se establece una reducción de la alícuota al 4,8 por mil apli- cable únicamente a inmuebles edificados ubicados dentro de los recintos urbanos. Las partes de suelo de los predios rurales cubiertas por edificios con destino exclusivo de vivienda del propietario que anteriormente go- zaban de las «atenuaciones» ahora derogadas no reciben ningún trata- miento especial en la nueva normativa.

Por último, y como hecho destacado, se introduce un adicional del 1 por mil aplicable a todos los bienes raíces, totalmente asignado a la ad- ministración. Se mantiene en esta norma como renta municipal al 8% del producido, previa deducción del 15% para el Tesoro Escolar.

Estas modificaciones fueron finalmente receptadas en la Ley Nº 4087, aclarándose que quedan comprendidos en el Impuesto el valor de los edi- ficios construidos en predios rústicos con destino a vivienda de los pro- pietarios u ocupantes, con excepción de los que no excedan de $30.000. Esta reforma es mantenida en el período 1933 a 1936 (Leyes Nº 4135; Nº 4204; Nº 4283 y Nº 4349).

El adicional en los primeros tres años aportó el 8% de la recaudación total de la Provincia y la imposición inmobiliaria alcanza 55% de partici- pación en los recursos totales. En términos constantes el valor alcanzado por el Impuesto Inmobiliario en 1932 solo será superado en 1967, mien- tras que en el caso del Rural el valor de ese año solo será superado en 2013.

Gráfico 25. Provincia de Buenos Aires. Recaudación del impuesto inmobiliario rural. Años 1925-1942. En miles

de millones de $ constantes de 2014

* Hasta 1926 la recaudación corresponde al Impuesto a la Valuación y en adelante al Impuesto Inmobiliario.

Fuente: Elaboración propia (Anexo).

En el año 1935 el gobernador Martínez de Hoz intenta apoyar la apertura a elecciones libres, situación que es resistida por su propio partido, lo que finalmente deriva en su dimisión a la gobernación. Entre marzo de 1935 y febrero de 1936 la Provincia será dirigida por el vicegobernador Raúl

1925 1927 1929 1931 1933 1935 1937 1939 1941

Contribución de caminos Adicional Rural básico*

0 1,0 0,5 1,5 2,0 0,7 0,1 0,1 0,1 0,1 _{0,2 0,2} 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 1,1 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,4 0,8 0,8 1,5 1,9 0,2 0,7 0,9 1,2 1,4 1,4 1,4 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 1,0 1,1

Díaz, hasta que asume Manuel Fresco, producto de las elecciones de ese mismo año. Al año siguiente, el Gobernador promueve, mediante la Ley N° 4522, un adicional con escalas progresivas, pero inferiores al 1 por mil de la legislación anterior, lo que provoca que su recaudación se reduzca a menos de la mitad. Otro de los puntos centrales de la norma es la signifi- cativa disminución de las rentas municipales, que pasan de un 8% a un 1,02%, si bien al excluir la detracción para el Tesoro Escolar las rentas pasarían de un 6,8% efectivo al monto antes mencionado. Si bien la pro- gresividad era un elemento accesorio a la norma, su aprobación deja ver que existía ya en aquel momento una demanda por la inclusión de este tipo de elementos en el diseño tributario.

Las Leyes N° 4641 y Nº 4728 prorrogan la Ley Nº 4522 para 1938 y 1939 respectivamente. En 1940 se vuelve a llamar a elecciones, donde es elegido Alberto Barceló, como sucesor de Manuel Fresco en la goberna- ción, en comicios viciados por el fraude, motivo que lleva al presidente Roberto Marcelino Ortiz a intervenir la Provincia, aunque este no fue un caso aislado. Como observa López (2011), «el presidente Ortiz vio en las intervenciones federales un instrumento eficaz para llevar a cabo el obje- tivo central de su agenda de gobierno que fue combatir el fraude electo- ral». De las nueve elecciones realizadas en el período que va desde marzo de 1938 hasta el mismo mes de 1940, el Poder Ejecutivo interviene en dos tercios de ellas, en la mayor parte de los casos decretando la intervención federal. La Provincia se mantiene intervenida desde ese año hasta 1942, donde se realizan nuevas elecciones que favorecen a Rodolfo Moreno.

De esta forma se cierra un período que, exceptuando el revalúo reali- zado en 1927, se caracterizó por una estabilidad general de las imposi- ciones directas en el ámbito de la Provincia: tanto las alícuotas (que gira- ron en alrededor del 7 al 8 por mil del valor de la propiedad) como la recaudación (que se estabilizó en valores cercanos a los m$c 55 millones para el total del Inmobiliario y de poco menos de m$c 45 para los tribu- tos rurales) registraron pocos cambios a lo largo de esta etapa. La reva- luación de 1927 permitió revertir la pérdida de participación del tributo que se registrara en el período previo, mientras que a partir de 1937 el mismo pierde dinamismo frente al resto de los recursos, si bien mantiene la participación que tenía a inicios del período. Durante este lapso, la im- portancia de la recaudación sobre las propiedades agropecuarias se man- tuvo estable, en torno al 75%: si bien registró un incremento luego de la revaluación, la misma se revirtió llevando a un valor final similar al del inicio. En cuanto a los recursos del Impuesto Inmobiliario en valores constantes, como ya se comentara, el revalúo tuvo efectos importantes sobre la recaudación del Impuesto, llevándola a un valor que demorará muchos años en repetirse. A pesar de ello, la falta de actualización de las

bases imponibles hizo que el tributo fuera perdiendo valor en términos constantes, lo que llevó a registrar, hacia el final del período, un volumen 40% inferior al registrado en 1932. Como puede observarse al comparar los gráficos de la recaudación a precios corrientes respecto de su contra- parte a precios constantes, esta caída estuvo explicada solamente por el incremento de los precios observado en esos años.

Gráfico 26. Provincia de Buenos Aires. Participación de impuestos directos a la propiedad sobre el total de la recaudación

y de los impuestos a la propiedad rural sobre el total de impuestos a los inmuebles.

Fuente: Elaboración propia (Anexo).