4. Evaluation
4.3 Conclusions and Future work
En esta parte del estudio, es preciso hacer una distinción entre las resoluciones
emitidas por la Asamblea General y aquellas emanadas del Consejo de Seguridad.
Las primeras carecen de operatividad inmediata
64. Son declaraciones políticas que
reflejan las intenciones de un Estado dentro de un determinado contexto histórico.
Las resoluciones del Consejo de Seguridad, por el contrario, son de acatamiento
inmediato
65; contando el Consejo con medidas coercitivas para hacer cumplir sus
63 First, practice since 1989 makes it abundantly clear that acts of terrorism can amount to threats to peace in the sense of Article 39 UNC. With respect to the former, it may be noted that it has addressed acts of terrorism without an evident international element. [(Traducción no oficial: Primero, la práctica desde 1989 hace abundantemente claro que los actos de terrorismo pueden representar amenazas a la paz, como se desprende del artículo 39 de la Carta de la ONU. La práctica previa, evidencia que se abordó el terrorismo sin un componente internacional evidente.)]. (Tams, 2009, pág. 376).
64 General Assembly resolutions normally have no binding legal effect under the Charter, nor is it admitted that they
can give rise to instant custom, “ Philippine proposal to vest the “ssembly with legislative powers was decisively
rejected at San Francisco. Resolutions or a series of resolutions may, however, be declaratory of customary norms, or evidence of emergent custom or opinion juris, depending on their content and conditions of adoption. [(Traducción no oficial: Las resoluciones de la Asamblea General normalmente no tienen efecto vinculante según la Carta, tampoco se admite que estas den lugar a una costumbre inmediata. Una propuesta filipina de revestir a la Asamblea con poderes legislativos fue derrotada en San Francisco. Resoluciones o una serie de resoluciones puede, sin embargo, ser declaratoria de normas consuetudinarias, o pueden evidenciar una costumbre emergente o una opinio juris, dependiendo de su contenido y las condiciones de su adopción)]. (Saul B. , 2008, pág. 191). Like the UN counter-terrorism instruments discussed below, most of these UNSCRs deal with, and respond to, specific types of terrorist threats. However, the difference between these resolutions and the universal instruments is that the instruments, in the form of Contentions or Protocols, are international treaties, and as such are only binding on State Parties that have signed and ratified (or acceded to) them. Most UNSCRs relating to terrorism have been passed under Chapter VII of the UN Charter and are therefore legally binding on all Member States. [(Traducción no oficial: Muchas de las resoluciones del Consejo de Seguridad versan sobre y responden a ciertos tipos de amenazas terroristas, como lo hacen los instrumentos de contraterrorismo surgidos en el seno de la ONU, discutidos anteriormente)]. Sin embargo, la diferencia entre estas resoluciones y los instrumentos universales es que los instrumentos, en la forma de convenciones o protocolos, son tratados internacionales, y como tal, solo son vinculantes para las partes firmantes y que los ratifican. Muchas de las resoluciones del Consejo de Seguridad relacionadas con terrorismo, han pasado justificadas en el Capítulo VII de la Carta de la ONU, por lo que son vinculantes para todos los Estados miembros)]. (Sambei, Du Plessis, & Polaine, 2009, pág. 24).
65 Council resolutions do not formally create international law, but are normative obligations on member States under the Charter. The Council is a political organ having legal consequences, determined by the terms of a resolution, surrounding discussions, the Charter provisions invoked, and all the circumstances. [(Traducción no oficial: Las resoluciones del Consejo no crean formalmente derecho internacional, pero son obligaciones normativas para los Estados miembros en virtud de la Carta. El
resoluciones. Las resoluciones del Consejo de Seguridad, más allá de su innegable
fuerza vinculante, refuerzan el ordenamiento legal internacional en el cual, combatir
las organizaciones terroristas se consolida como una obligación palpable
66.
2.2.1
ASAMBLEA GENERAL
Aun cuando las resoluciones de la Asamblea General carecen de carácter vinculante,
la producción constante de este órgano y su influencia en los países miembros de la
Organización, no es menos cierto que estas pueden ir estructurando las bases para
invocar la existencia de una obligación internacional ªcomo lo es la de combatir a las
organizaciones terroristas- bajo el amparo de la costumbre
67. Uno de los mayores
problemas que ha tenido la Asamblea, es no poder imponer una definición sobre
terrorismo, aun así, sus esfuerzos han dado resultado, puesto que frente a la
ausencia de un concepto aceptado por todos los miembros, se ha centrado en
categorizar una serie de delitos, dentro de la figura de actos de terror
68.
Consejo es un órgano político que tiene consecuencias legales, determinadas por los términos de una resolución, las discusiones sobre el tema, las disposiciones de la Carta invocadas, y todas las circunstancias)]. (Saul B. , 2008, pág. 214).
66 It is important to note that UNSCRs, while developing and adding to international law through the executive arm of the United Nations, intensify an already existing legal framework against terrorism agreed upon by its main deliberative body, the General Assembly, which represents all UN Member States. [(Traducción no oficial: Es importante destacar que las resoluciones del Consejo de Seguridad, al desarrollar y complementar el derecho internacional a través del órgano ejecutivo de las Naciones Unidas, intensifican el marco legal existente contra el terrorismo, acordado por su principal cuerpo deliberativo, la Asamblea General, que representa a todos los Estados miembros de la ONU)]. (Sambei, Du Plessis, & Polaine, 2009, pág. 24).
67 Resolutions are therefore still governed by the UN Charter provisions, which grant the Assembly and other bodies (except, of course, for the Security Council) hortatory powers only. And, indeed, most General Assembly resolutions produce very limited effects because, in addition to the intrinsic limitations deriving from the Charter, their very
contents and the sort of majority behind them frequently result in their carrying little weight. […] nevertheless,
some resolutions can be fitted into either of the traditional law-making processes: treaty-making or custom. [(Traducción no oficial: Las resoluciones están consecuentemente gobernadas (aún) por las disposiciones de la Carta de la ONU, las cuales le dan a la Asamblea y a otros cuerpos -con excepción del Consejo de Seguridad-, solamente poderes instructivos)]. (Cassese, 1986, pág. 193).
68 Once it took on the issue, the General Assembly found itself in the midst of a divide debate. Any effort to deal with terrorism raised the question as to how to define it: a question that touched on a number of sensitive issues. For some, a definition of terrorism must include state terrorist; that is, there must be some recognition that states engage in terror themselves. A second line of argument resists defining terrorism in any way that rules out the use of such methods in situations where individuals or groups have no other choice. For this group there are situations such as liberation struggles, where groups or individuals have no other recourse than to use terrorism to achieve their goals. In these instances, the argument goes, terrorism is justifiable, and efforts to define it should not rule out this possibility. Unable to overcome this obstacle, the general Assembly addressed the issue by tackling the question of method even while the debate as to motive continued. [(Traducción no oficial: La Asamblea General se encuentra en la mitad de un debate dividido. Cualquier esfuerzo de lidiar con el terrorismo levanta el cuestionamiento de cómo definirlo: una cuestión que toca un buen número de asuntos sensibles. Por ejemplo, una definición de terrorismo debe incluir el terrorismo de estado; esto es, debe existir un reconocimiento de que los Estados se involucran ellos mismos en actos de terror. Una segunda línea de argumentación se resiste a definir terrorismo de una forma en que prohíba el uso de esos métodos en situaciones en que los individuos o grupos no tengan otra opción. Para estos grupos hay situaciones como las luchas de liberación, en donde los grupos o los individuos no tienen otro recurso que el uso del terrorismo para lograr sus objetivos. En estas instancias, le argumento va en el sentido en que el terrorismo es justificable, y que los esfuerzos por definirlo, no pueden proscribir esta posibilidad. Frente a la imposibilidad de conciliar este obstáculo, la Asamblea General aborda el asunto desde la perspectiva del método mientras el debate relacionado con las motivaciones, continua)]. (Weiss, 2007, pág. 428).
La resolución 3034 fue de las primeras en abordar el fenómeno del terrorismo. Para
el año de su expedición, en el periodo No. 27 de sesiones, la Asamblea General había
discutido varias veces y a través de muchas resoluciones
69, la cuestión del
colonialismo y el racismo.
Las resoluciones no eran acogidas conforme lo solicitaba la Organización y muchos
actos de represión se llevaron en contra de los pueblos que buscaban su
independencia del poder colonial. En respuesta a esta matanza se aprobó la
resolución AGNU 3034, que se cargó de emotividad hasta en el título
70. La Asamblea
condenó los actos de terrorismo, pero circunscrito a aquellos actos relacionados con
las represiones cometidas por los regímenes coloniales
71. Validó las acciones de los
pueblos dominados, a quienes legitimó en su lucha, en ejercicio de los derechos a la
libre determinación, a la independencia, a los derechos humanos y derechos
fundamentales. Esta resolución también estableció un comité especial sobre el
terrorismo internacional.
En la década siguiente, una serie de resoluciones replicaron el contenido de la
Resolución 3034, como: La resolución 31/102, 32/147, 34/145 y 38/130. La resolución
46/51 involucra una novedad. Por primera vez, se incluye en la parte considerativa
69 Ver Resoluciones AGNU: 2908 (Aplicación de la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales), 2909 (Difusión de Información sobre la Descolonización), 2910 (Conferencia Internacional de Expertos para el Apoyo a las Víctimas del Colonialismo y el Apartheid en el África Meridional), 2911 (Semana de Solidaridad con los Pueblos Coloniales del África Meridional y Guinea (Bissau) y Cabo Verde que Luchan por la Libertad, la Independencia y la Igualdad de Derechos), 2919 (Decenio de la Lucha Contra el racismo y la Discriminación Racial), 2921 (Informe del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial), 2922 (Proyecto de Convención sobre la Represión y el Castigo del Crimen de APARTHEID), 2923 (La Política de Apartheid del Gobierno de Sudáfrica, 2945 y 2946 (Cuestión de Rhodesia del Sur), 2955 (Importancia de la Realización Universal del Derecho de los Pueblos a la Libre Determinación y de la Rápida Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales para la Garantía y la Observancia Efectivas de los Derechos Humanos), 2977 (Papúa Nueva Guinea), 2979 (Actividades de los Intereses Extranjeros, Económicos y de Otro tipo, que Constituyen un Obstáculo para la Aplicación de la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales en Rhodesia del Sur, Namibia y los territorios Bajo Dominación Colonial, así como para los Esfuerzos Tendientes a Eliminar el Colonialismo, el Apartheid y la Discriminación Racial en el África Meridional), 2984 (Cuestión de Bahamas, Bermudas, Brunéi, Guam, Isla Pitcairn, Islas Caimán, Islas Cocos (Keeling), Islas Gilbert y Ellice, Islas Salomón, Islas Seychelles, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Islas Vírgenes de los Estados Unidos de América, Montserrat, Nuevas Hébridas, Samoa Americana y santa Elena), entre otros.
70 Medidas para prevenir el terrorismo internacional que pone en peligro vidas humanas inocentes o causa su pérdida, o
compromete las libertades fundamentales, y estudio de las causas subyacentes de las formas de terrorismo y de los actos de violencia que tienen su origen en las aflicciones, la frustración, los agravios y la desesperanza y que conducen a algunas personas a sacrificar vidas humanas, incluida la propia, en un intento de lograr cambios radicales. Título de la Resolución .
la posibilidad de otras formas de terrorismo, incluido el de Estado
72. Esta resolución
no solo habla de actos, sino de métodos y prácticas del terrorismo. Hasta esta
resolución, la financiación y ayuda al terrorismo eran las únicas conductas ilegales
atribuibles a los Estados. A través de esta resolución, la Asamblea incluyó la
obligación de impedir los actos terroristas y los actos subversivos que se preparen
en los territorios del Estado, así el afectado sea un tercer Estado
73. Esta resolución
también resalta la relación que hace la Asamblea, del terrorismo con el narcotráfico
y el paramilitarismo
74.
La resolución 49/60 adicionó a la 46/51 varios aspectos. Aumentó la cantidad de
crímenes ligados al terrorismo
75. Aunque tímidamente, fue la primera en reconocer
que el terrorismo internacional era una amenaza para la paz y seguridad
internacional
76. Agregó los verbos rectores de tolerar y alentar a las conductas ilícitas
de los Estados. Amplió la obligación de impedir actos terroristas en sus territorios
a la obligación de impedir que los terroristas encuentren refugio
77. Esta resolución
terminó siendo el cuerpo de otras sobre terrorismo, tal como se puede constatar con
una lectura de las resoluciones 52/165, 53/108, 54/110, 55/158 y 60/288. La última
72 Profundamente preocupada por la persistencia a escala mundial de actos de terrorismo internacional en todas sus formas, incluidos aquellos en que participan directa o indirectamente Estados […] Resolución / “samblea General
Naciones Unidas.
73 Insta a todos los Estados a que cumplan las obligaciones que les incumben en virtud del derecho internacional y adopten medidas eficaces y decididas para la eliminación pronta y definitiva del terrorismo internacional y a que, con tal fin en particular
a) impidan la preparación y organización en sus respectivos territorios, para la comisión en sus territorios o fuera de ellos, de actos terroristas y actos subversivos dirigidos contra otros Estados y sus ciudadanos. b) Aseguren la aprehensión, el enjuiciamiento o la extradición de los autores de actos de terrorismo. c) […]
d) Cooperen entre sí en el intercambio de información pertinente acerca de la prevención del terrorismo y la lucha contra él.
74 Expresa su preocupación ante los crecientes y peligrosos vínculos entre los grupos terroristas, los traficantes de drogas y sus bandas paramilitares, que han recurrido a todo tipo de actos de violencia, lo que pone en peligro el orden constitucional de los Estados y viola los derechos humanos fundamentales.
75Convencida de la conveniencia de asegurar una mayor coordinación y cooperación entre los Estados en la lucha
contra los delitos directamente relacionados con el terrorismo, entre ellos el tráfico de drogas, el comercio ilícito de armas, el blanqueo de capitales y el contrabando de material nuclear u otro material potencialmente letal, y teniendo presente la función que pueden desempeñar en este contexto las Naciones Unidas y las organizaciones regionales
76Los actos, métodos y prácticas terroristas constituyen una grave violación de los propósitos y principios de las
Naciones Unidas, y pueden representar una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, poner en peligro las relaciones de amistad entre los Estados, obstaculizar la cooperación internacional y llevar a la destrucción de los derechos humanos, las libertades fundamentales y las bases democráticas de la sociedad.
77Abstenerse de organizar, instigar, facilitar, financiar, alentar o tolerar actividades terroristas y adoptar medidas
prácticas adecuadas para velar por que no se utilicen sus respectivos territorios para instalaciones terroristas o campamentos de adiestramiento o para la preparación u organización de actos terroristas que hayan de perpetrarse
conocida por implementar la Estrategia Global Contra el Terrorismo
78, incluyó
como novedad que no puede ligarse a una religión, nacionalidad, civilización o
grupo étnico en particular al terrorismo
79, teniendo en cuenta la estigmatización que
tuvieron los musulmanes después de los ataques del 11-S.
Comparto con (Nielsen, 2011, pág. 171), en que a partir de las resoluciones de la
ONU -que pasaron luego de los ataques del 11 de septiembre- los Estados tienen
responsabilidad ampliada (obligación de ejecutar acciones efectivas, política de cero
tolerancia o permisividad con actividades terroristas), relacionada con los grupos
terroristas que operan dentro de sus territorios.
Se ha vuelto rutinario que en la producción de nuevas resoluciones (de la Asamblea
General) relacionadas con el terrorismo, se retomen los postulados de resoluciones
previas, reafirmando en interés en la problemática y refrescando el tema en la
agenda de la organización. La repetición de textos similares en las resoluciones de
la Asamblea General de Naciones Unidas contra el terrorismo, tiene por propósito
mantener viva la importancia de la lucha contra el terrorismo e ir decantando la
postura de la Organización internacional alrededor de este tema. Adicionalmente ha
servido para que el Consejo de Seguridad, se apropie de los avances obtenidos por
la Asamblea, al punto de que a la fecha no se presenten discrepancias entre los
órganos frente al terrorismo. El Consejo de Seguridad ha reproducido la práctica de
la Asamblea, de reafirmar sus resoluciones e influir en el acomodo de la legislación
interna de los países miembros de la ONU, exteriorizando la existencia de una
práctica internacional lo suficientemente fuerte, como para probar la existencia de
una obligación internacional de carácter consuetudinario; como lo es la obligación
78 Another important counter-terrorism development in recent years was the eventual elaboration of the United Nations Global Counter-Terrorism Strategy that was adopted by the General Assembly on 8 September 2006. The Strategy ªin the form of a Resolution and an annexed Plan of Action- is a unique instrument that aims to enhance national, regional, and international efforts to counter terrorism. For the first time, all Members States agreed on a common strategic approach to fight terrorism, not only sending a clear message that terrorism is unacceptable in all its forms and manifestations, but also expressing their resolve to take practical steps individually and collectively to prevent and combat terrorism. [(Traducción no oficial: otro desarrollo importante en materia de contraterrorismo en los años recientes, fue la elaboración de la estrategia global contra el terrorismo que fue adoptada por la Asamblea Generan el 8 de septiembre de 2006. La estrategia ªaprobada en forma de resolución y en un plan de acción anexo- es un instrumento único que propende por mejorar los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales contra el terrorismo. Por primera vez, los estados miembros acordaron un abordaje estratégico común para luchar contra el terrorismo, no solamente mandando el mensaje de que el terrorismo es inaceptable en todas sus formas y manifestaciones, sino que también expresando su voluntad de tomar pasos prácticos, individual y colectivamente para prevenir y combatir el terrorismo)]. (Sambei, Du Plessis, & Polaine, 2009, pág. 24).
79Reafirmando también que el terrorismo no puede ni debe vincularse a ninguna religión, nacionalidad, civilización o grupo étnico.
de los Estados de combatir el terrorismo
80. Todas las resoluciones analizadas sirven
como evidencia de un opinio iuris común
81.
2.2.2
CONSEJO DE SEGURIDAD
A diferencia de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad abordó la
problemática del terrorismo hasta hace apenas unas décadas. La razón que se
vislumbra de este cambio (una mayor actividad y protagonismo del Consejo), es la
finalización de la guerra fría
82, que permitió establecer los primeros consensos sobre
el particular. No fue sino hasta 1992 que el Consejo de Seguridad relacionó los actos
de terrorismo del Estado como un acto contrario a la prohibición del uso de la fuerza,
en su resolución 748
83.
Entrando en las decisiones del Consejo de Seguridad, tenemos que la resolución 1269
reafirmó las obligaciones impuestas a los Estados en la lucha contra el terrorismo
8480 El Derecho Internacional consuetudinario, así como los tratados generales «en el ámbito regional« o sectoriales « en el ámbito regional y universal« establecen la obligación general para los Estados de abstenerse de cometer actos terroristas (responsabilidad directa), o de prevenir o abstenerse de apoyar « financiar, entrenar, adiestrar, no juzgar o extraditar a los presuntos culpables, etc.« grupos terroristas que actúan desde su territorio (responsabilidad indirecta) (Conde Pérez & Iglesias Sánchez, 2012, pág. 184). The Council~s repeated reference to terrorism over time may,