Conclusions

La Constitución española de 1978 (artículo 54) contempla la figura del Defensor del Pueblo como el alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la norma fundamental. Este precepto constitucional, ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 3/1981 de 6 de abril (LODP), que regula el estatuto jurídico de esta institución, el procedimiento de investigación, los efectos de las resoluciones que adopte y su relación con las Cortes Generales.

En una primera lectura de este precepto constitucional, destaca el planteamiento genérico que contiene respecto del ámbito de actuación del Defensor

del Pueblo dado que, según el mismo, la defensa de los derechos y libertades públicas habrá de realizarse mediante la supervisión de la «actividad de la administración».

El precepto constitucional no se refiere a la Administración del Estado o un tipo concreto de Administración, utilizando una fórmula de carácter subjetivo, sino que, por el contrario, emplea un concepto que hace referencia a una determinada actividad, sin hacer distinción alguna por razón del sujeto público de quien depende esa actividad.

En principio pues, la forma en que se configura el precepto constitucional no parece ofrecer muchas posibilidades de delimitar o excluir del ámbito de actuación del Defensor del Pueblo a aquellas Administraciones de ámbito territorial inferior al del Estado (1)!_.

La expresión «actividad de la administración» difícilmente puede ser interpretada en el sentido de entenderse acotada a una determinada Administración (singularmente a la del Estado), puesto que tal acotamiento no resulta inducible del propio texto constitucional al tener indudablemente la expresada dicción un carácter general en cuanto que hace referencia a una actividad (la administrativa), con independencia del sujeto de quien depende y engloba, por tanto, toda la tipología de las Administraciones Públicas, ya sea desde el criterio de territorialidad como desde el de sectorialidad.

El anterior planteamiento viene reforzado, a su vez, por la ausencia en el texto constitucional, singularmente en su título VIII donde se establece la organización territorial del Estado, de mención alguna a instituciones similares a la del Defensor del Pueblo, pero con un ámbito de actuación referido explícitamente al territorio de las Comunidades Autónomas o, incluso, a nivel de la Administración Local. La inexistencia de tal previsión vendría pues a confirmar en mayor medida el criterio antes señalado, en el sentido de que la competencia de la figura que contempla el artículo 54 de la Constitución Española se extiende sobre todas las Administraciones Públicas que coexisten en el seno del Estado.

No obstante lo anterior, es necesario destacar que el precepto constitucional de referencia contiene simplemente los trazos esenciales de la figura del Defensor del Pueblo, pero remite a una futura ley Orgánica para el desarrollo de esta institución. Por otra parte, con anterioridad a la elaboración de esta normativa de desarrollo, se constituyeron las primeras Comunidades Autónomas — concretamente Euskadi y Catalunya—, en cuyos respectivos Estatutos se contempló la existencia de figuras análogas a la del Defensor del Pueblo, con un ámbito de actuación propio, referido a la Administración Pública Autonómica.

La aparición de estas figuras, no previstas explícitamente en el texto constitucional, pero con cobertura jurídica suficiente a tenor de lo que expondremos en el siguiente apartado, venía a plantear directamente la cuestión relativa a la posible existencia de un doble ámbito competencial de supervisión de la Administración Autonómica, siempre teniendo en cuenta el alcance genérico que antes hemos atribuido a la expresión «administración» que contiene el artículo 54 de la Constitución española.

Según esto, en el ámbito de la Administración de las Comunidades Autónomas existiría una superposición o concurrencia de actividades supervisoras en principio autónomas: la del Defensor del Pueblo, al amparo del texto constitucional y la del comisionado autonómico, al amparo del Estatuto de Autonomía respectivo.

Ante esta situación y en ausencia aún de la normativa que había de desarrollar el artículo 54 de la Constitución Española, podía plantearse la posibilidad de articulación de los mecanismos necesarios para resolver la situación expuesta y evitar los inconvenientes que habría de suponer necesariamente el ejercicio de funciones duplicadas que, a la vez, comportarían también una duplicidad de estructuras orgánicas. Podían seguirse a nuestro entender dos vías: la de limitar el ámbito de actuación del Defensor del Pueblo a la Administración del Estado, dejando a las instituciones propias de las Comunidades la supervisión de su Administración; o bien la de mantener la competencia general del Defensor del Pueblo, pero articulando mecanismos de delegación o substitución concretos a favor de las figuras análogas comunitarias, consiguiendo así evitar la duplicidad de actuaciones y aprovechar en todo caso la estructura orgánica de estas instituciones.

La primera de estas posibles soluciones es la que se contenía, en líneas generales, en el artículo 14 de la Proposición de ley orgánica del Defensor del Pueblo, tomada en consideración por el Congreso de los Diputados, en el que únicamente se preveía una actuación excepcional del Defensor del Pueblo en el ámbito de la Administración comunitaria en los supuestos en que la infracción revistiera notoria gravedad (2)!_{. La segunda solución es la que se contemplaba en}

la enmienda n.º 29 que establecía un mecanismo

(2) Texto del artículo 14 de la Proposición de Ley presentada por el Grupo Socialista y publicada en el BOCG de 20 de junio de 1979, n.° 39-I, serie B.

«Artículo 14

1 .El Defensor del Pueblo elegido por las Cortes Generales no será competente para conocer aquellas quejas que se formulen por los ciudadanos en relación con el funcionamiento de la Administración Pública de las Comunidades Autónomas, en aquellas materias que fuesen de su exclusiva competencia.

Tampoco no lo será en lo que respecta al ejercicio de las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y que hubiesen sido transferidas a los entes autonómicos.

2. No obstante, velará por el respeto a los derechos definidos en el Título Primero de la Constitución, en relación con los actos y resoluciones de la Administración Pública de las Comunidades Autónomas.

Para ello, y cuando la infracción observada revista notoria gravedad, podrá adoptar las siguientes resoluciones: a) Dirigirse a la Institución similar al Defensor del Pueblo de la Comunidad Autónoma en cuestión, si existiese y hubiese sido elegida por su Asamblea Legislativa, a los efectos oportunos.

b) Dirigirse al Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma afectada, a idénticos efectos. c) Poner los hechos en conocimiento de las Cortes Generales, por medio de un informe extraordinario que será estudiado en trámite de urgencia.

3. En todo caso, será competente en orden a la supervisión de los actos y resoluciones de los delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

ordinario de delegación a favor de las instituciones similares de las Comunidades Autónomas (3)!_.

Podría argumentarse que la primera de las vías indicadas no era aceptable, en base a la interpretación general del ámbito de actuación del Defensor del Pueblo, que cabría deducir del texto constitucional (ésta era la motivación de la enmienda n.º 89 del Grupo de Coalición Democrática que proponía una modificación del precepto en este sentido). Ahora bien, si tenemos en cuenta que el propio artículo 54 de la Constitución Española contiene únicamente los elementos esenciales de la figura y remite a una futura ley orgánica el desarrollo de la institución, y por consiguiente, la concreción de su ámbito competencial, estimamos que la solución apuntada sería respetuosa con el texto constitucional, salvaguardándose, en relación con la actividad de las Administraciones Autonómicas la posibilidad de intervención última del Defensor del Pueblo en el supuesto de inactividad del órgano autonómico y las competencias en orden a la interposición de recursos ante el Tribunal Constitucional, cuya competencia únicamente ostenta el Defensor del Pueblo.

Pensemos por otra parte, en la posibilidad de diferenciar o de limitar las facultades del Defensor del Pueblo por razón del carácter específico de una determinada Administración. Podría mantenerse también aquí que no cabría tal posibilidad al no existir excepciones o precisiones en la formulación empleada en el artículo 54 de la Constitución Española. Sin embargo, estas limitaciones se han producido, cuando en la ley Orgánica 3/1981 de

(3) Esta enmienda fue presentada por el Grupo Parlamentario Centrista-UCD y su texto era el siguiente: «1. El Defensor del Pueblo podrá delegar el ejercicio de sus funciones de supervisión de la actividad de la Administración propia de las Comunidades Autónomas en las instituciones similares que, al amparo de sus propios Estatutos, hayan sido creadas, en su caso por éstas.

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el Defensor del Pueblo deberá designar un representante en la Comunidad Autónoma que, en colaboración con la institución similar a ésta, participará en las investigaciones que se efectúen, de las que se deberá dar cuenta a las Cortes Generales.

3. El Defensor del Pueblo podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por sí mismo la actividad de la Comunidad Autónoma en cualquier asunto que estime conveniente.»

6 de abril, del Defensor del Pueblo, se establecen determinadas especialidades como pueden ser, por ejemplo, la de la Administración de Justicia (artículo 13), donde queda vedado al Defensor del Pueblo la práctica de investigaciones, que deberán ser realizadas por el Ministerio Fiscal, o de la Administración Militar (artículo 14), donde sus facultades encuentran su límite en la no interferencia en el Mando de la Defensa Nacional.

No obstante lo anterior, la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo no ha sabido resolver esta cuestión, al menos de forma clara y explícita. En efecto, el artículo 12 de la misma establece expresamente que sus facultades se extienden, en todo caso, a la supervisión de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Es cierto que dicho precepto añade a continuación que el Defensor del Pueblo podrá solicitar la «cooperación» de las instituciones análogas de ámbito autonómico, pero también lo es que dicho principio no es desarrollado en modo alguno en el texto de la ley, de forma que su posible alcance queda en una absoluta indeterminación y habrá que estar a la experiencia futura de funcionamiento de las instituciones involucradas para poder valorar la funcionalidad y las fórmulas de articulación, en el sentido antes apuntado.

En definitiva, la ley orgánica ha venido a configurar el concepto y ámbito general que atribuíamos a la expresión «administración» sin haber tenido en cuenta, en todas sus consecuencias, la coexistencia de otras instituciones análogas en el ámbito de las Comunidades Autónomas, a la hora de delimitar sus ámbitos respectivos de actuación, evitando la superposición de actividades y articulando, a modo de cautela, una cláusula de intervención residual o subsidiaria para salvaguardar en última instancia la competencia del Defensor del Pueblo.

Como consecuencia de lo anterior y en tanto no se desarrolle el principio de cooperación (potestativo por otra parte) habrá de convenirse en que los Comisionados de las Comunidades Autónomas ejercerán sus funciones con un acusado carácter de complementariedad en relación con el Defensor del Pueblo, ya que resulta indudable que por imperativo del texto constitucional y de la ley orgánica, no podrán ejercer en exclusiva sus funciones sobre su propia Administración, al extenderse sobre la misma la competencia general del Defensor del Pueblo.