6 Conclusions and recommendations
6.2 Conclusions
Esta Sección provee elementos para atisbar relaciones de los ni- veles generales de los recursos, gastos, financiamiento y endeuda- miento con las variables globales de la economía: tasa de inflación, ritmo de crecimiento.
Las estadísticas fiscales argentinas adolecen de dos falencias: a) Los resultados de la ejecución presupuestaria, flujos, no coinci-
den con las correspondientes variaciones en las posiciones de en- deudamiento neto, cambios de stocks.
b) Para los años 1940-60 hay datos sobre las cuentas de la Admi- nistración Pública Nacional [APN]. Para los años 1960-2005 hay estadísticas del SP Argentino [SPA]. Este último es mucho más amplio: abarca la APN y, además, las empresas públicas, los fon- dos fiduciarios y otros entes públicos y las provincias y la Ciu- dad Autónoma de Buenos Aires [BA].
No es el propósito de este libro desentrañar las divergencias o carencias de datos disponibles.
Por ello, con respecto a a), me limito a utilizar las cifras de eje- cución presupuestaria, por la mayor riqueza que provee su desa- gregación.
En cuanto a b), he desechado las alternativas de:
– Emplear las series de la APN y del SPA, comparando y analizan- do los comportamientos y diferencias entre ambas, por la razón ya expuesta;
– “Enganchar” las series de la APN a las del SPA; porque esto im- plica suponer que para todo el periodo 1940-60 las diferencias entre ellas tienen el mismo factor de proporcionalidad con los va- lores de las del SPA que en 196019.
– Usar sólo las series, homogéneas, de la APN para todo el perio- do 1940-2005; porque esto “desecha” los datos del SPA, más completos, que cubren los años 1960 a 2005 –una pérdida de in- formación considerable en tiempo y cobertura.
En consecuencia opté por dividir esta revisión a vuelo de pájaro de las cuentas públicas argentinas en los dos periodos siguientes, usando para cada uno de ellos la más rica información disponible.
La Administración Pública Nacional: 1940-60
El Gráfico 1 muestra la evolución de los recursos, gastos y re- sultados financieros20 anuales de la APN durante el periodo 1940-60, en términos reales –los valores corrientes deflacionados por el IPI en el PIB–.
Gráfico 1. Recursos, gastos y resultados de la APN
M $ de 1993
Recursos Gastos Resultados
19 O adoptar hipótesis similares.
20 Los gastos incluyen los intereses de la deuda, por lo que los déficit (supe- rávit) no son “primarios” sino “financieros”.
Es elocuente: los primeros nunca superaron a los segundos; el déficit fue una constante durante dos décadas, reflejando un proble- ma fiscal estructural21.
Las series de ingresos y egresos marcan etapas.
A la estabilidad inicial le siguió un importante incremento en la segunda mitad de la década del 40, coincidente con la Segunda Pos- guerra y la primera presidencia del Gral. Perón: un período de expan- sión, cuando el Estado adquirió una presencia crucial en la vida económica argentina y desplegó la política social22.
Luego vino una etapa de desaceleración de ese aumento23. El punto de inflexión fue 1949, cuando ocurrió una notable caída de in- gresos acompañada, más atenuadamente, por una de egresos; el défi- cit aumentó notoriamente.
Hasta 1957 tanto los recursos como los gastos se estabilizaron – decrecieron levemente, con algunas oscilaciones, como una suba en 1951– pero nunca se logró una reducción del déficit fiscal, que se mantuvo invariable.
Recién a partir de 1958 se dio una fuerte recuperación de los in- gresos. Las erogaciones alcanzaron un pico descontrolado ese año, para luego caer –¡a pesar del aumento de los ingresos!– en un intento por mejorar la performance fiscal.
En 1960 tanto los recursos como los gastos casi triplicaban las cifras de 1940, mientras que el PIB ni se había duplicado a lo largo de esas dos décadas.
La expansión de las tareas del Estado había llegado para quedar- se y la tendencia al desequilibrio fiscal, era justamente eso: una ten- dencia de largo plazo.
Hasta pasado 1955 fueron importantes fuentes de financiamiento los redescuentos del Banco Central de la RA [BCRA] (facilitados por la nacionalización de los depósitos) y los ingresos del sistema provi- sional.
Veamos ahora el Gráfico 2; muestra las cuentas de la APN en relación con el PIB, cuyo comportamiento refleja claramente la polí- tica económica de la época.
21 Las cuentas públicas tienden a subvaluar egresos por lo tanto los desequilibrios serían en realidad aún peores.
22 Gerchunhoff y Llach (2005).
23 Entre 1946 y 1948 hubo un fuerte deterioro de la posición externa neta de la RA (Sourrouille, 2005).
Gráfico 2. Cuentas de la APN / PIB
Recursos Gastos Resultados
Hasta 1946 tanto los recursos como los gastos se mantuvieron invariables. Luego se produjo la ya vista fuerte expansión que, aun- que corta, tuvo gran influencia.
Las cuentas públicas no volvieron a caer durante la primera mi- tad de la década del 5024, hasta que en 1956, con la asunción de un nuevo gobierno, se trató de limitar nuevamente el tamaño del Estado. Pero el intento fue pasajero y el gobierno del Dr. Frondizi rein- corporó al Estado como un jugador activo en la vida económica del país, aunque con una óptica distinta de la del peronismo. Esto se re- fleja en un nuevo aumento de los ingresos públicos como proporción del PIB, aunque ya en 1960 los egresos se moderaron –más por nece- sidad que por convicción–.
En el Gráfico 2 se ve el déficit fiscal como proporción del PIB. Durante el período analizado esta brecha casi nunca bajó de 2,5 puntos % del PIB, lo que no es menor. Tengamos en cuenta que los ingresos de la APN variaban entre el 6 y el 10% del PIB, por lo que un déficit constante de esa magnitud representaba un des- equilibrio perjudicial pues estaba fuera de los estándares conside- rados normales.
24 El Fisco cubría sus déficit con ahorro forzoso (colocando a las Cajas de Jubilación bonos que rendían el 2% anual) (Fernández, Roque, 1980) y con emi- sión monetaria (redescuentos del BCRA) (Cortés Conde, 2005) –que convalidaban (empuje de la oferta) o lideraban (tiraje de la demanda) la inflación–.
El Sector Público Argentino: 1960-2005
Como observamos en el Gráfico 3, la característica saliente de las cuentas del SPA durante el periodo 1960-2005 es la misma que la del la APN de 1940 a 1960: déficit permanente, pero con una dife- rencia: desde el año 2003 hay un superávit considerable.
Tras una breve mejoría en 1960-1, por un mayor repunte de los ingresos, la situación empeoró nuevamente en la recesión de 1962-3 debido a la caída de los recursos. En éste último año, las cuentas pú- blicas tocaron sus mínimos.
Un dato a tener en cuenta es que a partir de 1958 el sistema de previsión se había tornado deficitario (Cap. V), influyendo negativa- mente sobre las cuentas fiscales.
En 1964 el PIB real reinició una senda de crecimiento que duró hasta 1974. Esto se manifestó en aumentos de las cuentas del SPA, mayores en los recursos, que duraron hasta 1970-1.
Durante la gestión del Dr. Illia, entre 1964 y 1965 los ingresos fiscales crecieron un 10% y los gastos primarios aumentaron en me- nor proporción: el resultado financiero negativo se redujo a 4,3 % del PIB, como se ve en el Gráfico 6.
En 1964 los pagos de la deuda aumentaron un 46% respecto de 1963, para volver a alcanzar los niveles previos en 1965.
Gráfico 3. Recursos, gastos y resultados del SPA
M $ de 1993
Gráfico 4. Las cuentas del SPA / PIB
% del PIB
Recursos Gastos Totales Resultados
Las transferencias a las empresas públicas representaron el 2% en 1964. Los derechos a las EXPO, suprimidos en 1962, se reimplan- taron aunque al principio sólo representaban el 1% del total de los ingresos.
De 1966 a 1970 hubo una suba sostenida de los recursos, ayuda- da por el efecto Olivera-Tanzi; y también de los gastos, en menor medida. El resultado financiero negativo disminuyó y en 1967-70 se situó en un 1,5% del PIB, lo que no volvería a lograrse hasta comien- zos de los 90.
En 1971-2 una baja importante de los ingresos empeoró el balan- ce fiscal, pues los egresos permanecieron invariables. Siempre apoya- dos por la expansión del PIB los recursos se expandieron en 1973-4, pero los gastos se dispararon un 20%, profundizando el déficit.
En 1975 se alcanzó desequilibrio fiscal récord en términos de PIB (-12.03%). Las erogaciones del SPA fueron 31,5% del PIB, mientras que la recaudación total tocó su punto más bajo: 19.5% del PIB.
Los ingresos repuntaron en términos absolutos y del PIB desde 1976 y se mantuvieron hasta la guerra de Malvinas en 1982 con la corta interrupción de la recesión de 1978, con efectos en el 79. Dado
que los egresos no subieron hasta 1977 y luego lo hizo menos que los ingresos, el resultado del fisco mejoró hasta 1980.
Pero en 1981 un nuevo salto desproporcionado de las eroga- ciones hasta su récord de más del 39% del PIB, junto con caída de la recaudación –llevó a déficit considerables, que se repitieron en 1982– 3 y excedieron el 11% del PIB.
Tras un tenue progreso, es recién en 1985, cuando una fu- gaz estabilidad económica catapultó los recursos –30% más, casi 10% del PIB– que treparon hasta un record 33.7% del PIB. Los gastos también subieron a cifras casi record. El desempeño fis- cal siguió siendo pobre pero notablemente superior al de los cua- tro años previos.
Terminada la corta estabilidad, en 1987 la declinación de los in- gresos fue inevitable, aunque los egresos aumentaron; el déficit casi se duplicó. Allí quedó, pese a una reducción de erogaciones, en 1988- 9: en casi 8% del PIB. Cifra que se no repetiría.
Finalmente la hiperinflación pulverizó tanto gastos como recur- sos –y el gobierno del Dr. Alfonsín–; en 1990, ya bajo la presidencia del Dr. Menem, ambos cayeron dramáticamente –más los primeros, 20%– lo que produjo una mejora en el resultado financiero.
En 1991 empezó un nuevo ciclo ascendente de los ingresos, acompañado por los gastos en menor medida. La desaparición súbita de la inflación y el crecimiento económico elevaron aquéllos en 36% hasta 1993, cuando prácticamente se alcanzó por primera vez en dé- cadas el equilibrio fiscal.
Pero esto no duró mucho, pues en 1994 los recursos recayeron, generando un resultado negativo de casi 2% del PIB que, con oscila- ciones, creció hasta el 7% del PIB en el 2001.
Con la recuperación de la actividad en 1996 comenzaron a me- jorar en los ingresos, lo que se notó sobre todo en 1997, cuando con erogaciones en un mínimo histórico de menos del 25% del PIB, el déficit se redujo a menos del 1% de éste.
En 1998-9, últimos años de la gestión de Menem, ya iniciada la recesión que fue luego una de las mayores de la historia argentina, los recursos no se alteraron, pero los gastos saltaron un 16%, elevan- do el déficit en casi 4% del PIB.
El primer año del Siglo XXI, bajo la presidencia del Dr. De la Rúa, se inició con un leve repunte del desempeño fiscal, que no tardó en deteriorarse: en el 2001, los recursos se achicaron 10% mientras los gastos treparon a su récord absoluto hasta hoy. La crisis se llevó al gobierno.
La debacle del 2002, con la desaparición del financiamiento y una caída del 11% del PIB provocó una disminución similar –adicio- nal– de los ingresos, pero el drástico desplome de los gastos (28%), condujo al borde del equilibrio fiscal.
Finalmente, ya bajo el actual gobierno, la fuerte y sostenida recupe- ración de la actividad económica25, acompañada por una inflación reptan- te cercana al 10% anual, facilitó una espectacular escalada (40%en tres años) de los recursos –hasta 32% respecto del año 2000) por encima del récord anterior en términos constantes y 30% del PIB– mientras los gastos se contenían apenas por arriba de su mínimo histórico, un 25% del PIB.
Por primera vez en las más de seis décadas estudiadas se está logrando un superávit fiscal, que llega a casi 4% del PIB.
Recapitulación
El Gráfico 5, de las series suavizadas por promedios móviles de orden cinco26, desde 1960 hasta 2005, prácticamente nos dicta las si- guientes observaciones:
M$ de 1993
Recursos Gastos Resultados
Gráfico 5. Las cuentas del SPA Promedios móviles (Orden 5)
25 Ya iniciada a mediados del 2002.
26 Usé las ponderaciones 1, 2, 3, 2, 1. No las tomé de ningún método economé- trico, sino de la serie de Fibonacci, de la cual también surge el “número de oro” usado por los artistas en busca de una “armonía natural” (mi mujer es escultora).
Los resultados
a) El SPA fue siempre deficitario, hasta los últimos tres años, en los cuales se obtuvieron los primeros superávit en más de seis déca- das, que se acercaron al 4% del PIB.
b) Hubo sólo dos cuatrienios en los cuales el resultado negativo fue inferior al 2% del PIB: 1967-70, bajo Onganía y 1991-4 bajo Menem.
c) Los periodos de mayor déficit, del orden del 10% del PIB fue- ron el caótico 1975 –y 1976– y el cuatrienio 1981-4 con la es- tampida tras la salida de la “tablita” en el 81, guerra de Malvinas del 82, el final del gobierno del Proceso y el co- mienzo del de Alfonsín. También fue considerable a fines de siglo.
Los gastos
d) Los gastos se expandieron continuamente desde principios de la década del 60 hasta 1981.
e) Se puede leer una conducta oscilante desde fines de los 70 hasta principios de los 90: después del pico de 1981, un descenso en la primera mitad de la década del 80, un repunte a los valores previos en 1986 y una nueva caída hasta 1991.
f) Comenzó allí una nueva fase ascendente que encontró su pico a fines del siglo. Tras el repentino desplome del 2002 se estabi- lizaron.
Los recursos
g) La evolución no fue muy distinta; pero las fluctuaciones fueron: – más suaves hasta 1970 y desde 1993, y
– más fuertes en el lapso intermedio;
– hubo picos y valles de recursos que lideraron en un año los de gastos.
h) Pese a una tendencia alcista en las décadas del 60 y del 70, a principios de ésta última se produjo una estabilización de los ingresos, no acompañada por los egresos, y la consiguiente brecha no volvió a reducirse significativamente hasta iniciados los 90, cuando empezó una recuperación de los recursos que, con el interregno de la pausa de crecimiento por la crisis del “tequila”, en 1995, se sostuvo hasta fin de siglo.
i) Tras la recesión del 2001 y la debacle del 2002, la recuperación de la recaudación continúa fuerte y sostenida, marcando nuevos récord.