Conclusions

Lainexistencia de mecanismos formales de participación ciudadana y medidas efectivas de rendición de cuentas, relacionados con la opacidad en la toma de decisiones, es un tema recurrente en los diagnósticos de la sociedad civil organizada, en relación a ello es preciso recordar a Schedler quien señala que los problemas de la democracia representativa, han generado que la rendición de cuentas se haya vuelto ―una exigencia ubicua en el mundo de la política democrática, [y que en razón de ello], circula en la discusión pública como un concepto poco explorado, con un significado evasivo, límites borrosos y una estructura interna confusa.‖ (Schedler 2004: 10)

Lo anterior es de destacarse dado que en la revisión del desempeño de las Comisiones de Derechos Humanos el tema de la rendición de cuentas y los mecanismos relacionados a ésta, dejan fuera

resuelve en Pleno, a través de la exposición en tribuna, las decisiones que toma en el ejercicio de sus facultades sobre los asuntos que son de su competencia.

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Además de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, las comisiones ordinarias deben elaborar un plan anual de trabajo, rendir un informe semestral de sus actividades y organizar un archivo de todos los asuntos que le sean turnados, que se debe entregar a la próxima Legislatura, y dictaminar y atender los asuntos que le sean turnados por la Mesa Directiva. (Dávila, Caballero 2005: 19)

el hecho de que sus protagonistas ―varían de acuerdo al tipo de rendición de cuentas [y] el elenco…es tan amplio y variado que [se pierde] fácilmente en una muchedumbre desordenada de protagonistas269.‖

En razón de lo anterior, se olvida que en el ámbito de la política… …la gran diversidad de prácticas políticas de rendición de cuentas, obliga a: 1) preguntarnos ¿Quiénes rinden cuentas? ¿Por qué rinden cuentas? ¿A quién rinden cuentas? (Schedler 2004: 30); 2. considerar que una limitante obvia a la rendición de cuentas es que se concibe dentro de los confines estrechos de sistemas políticos nacionales. (Schedler 2004:36) por lo que habría que delimitar entre las siguientes categorías de rendición de cuentas: gubernamental, legislativa, administrativa, militar y judicial. (Schedler 2004: 31) y 3.) mirar hacia la parte sustantiva de la rendición de cuentas, para responder ¿Por qué tipo de conductas y bajo qué tipo de criterios llamamos a rendir cuentas a los servidores públicos? ¿Cuáles son nuestras escalas de medición? ¿Cómo definimos la mala y la buena conducta, las malas y las buenas decisiones, en el ámbito del Estado? ¿Cuáles son los usos y abusos de poder que la rendición de cuentas pretende prevenir, remediar y castigar270? (Schedler 2004: 31)

Las implicaciones de lo anterior se dan entonces diferentes sentidos, en tanto la exigencia de rendición de cuentas a los/as legisladores/as agrupados/as en comisión o en Pleno, tiende a: a) confundir las facultades del Poder Legislativo (El Congreso de la Unión) con las responsabilidades que le asigna a un órgano auxiliar de sus trabajos (las comisiones ordinarias)271, b) disminuir los mecanismos formales

269 _{En un sentido amplio, political accountability, la rendición de cuentas en política, comprende todas las demandas por}

rendición de cuentas que se dirigen hacia los profesionales de la política –hacia los integrantes de lo que técnicamente, sin espíritu polémico, podemos describir como ―clase política. Esta categoría ancha de actores incluye al personal empleado por el Estado moderno– con excepción de los funcionarios bajos y los jueces, quienes se supone que están alejados de la política. También incluye a los funcionarios de los partidos políticos, al igual que las personas que operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, tales como sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los derechos humanos. En un sentido más angosto,...la rendición de cuentas en política se dirige a un grupo más reducido: a los altos funcionarios públicos. (Schedler 2004: 30)

270

Captar la amplitud de estándares normativos que se invocan en la práctica política, y distinguir por lo menos las siguientes variantes de rendición de cuentas: bajo criterios políticos, la rendición de cuentas evalúa los procesos de toma de decisión y los resultados sustantivos de las políticas públicas; también valora las calidades y capacidades personales de políticos y funcionarios. (Schedler 2004: 31) Bajo criterios administrativos, la rendición de cuentas pregunta si los actos burocráticos se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable.; Bajo criterios profesionales, la rendición de cuentas vigila por la aplicación de normas de profesionalismo, en ámbitos como el médico, académico y judicial. (Schedler 2004: 32); Bajo criterios financieros, la rendición de cuentas sujeta el uso del dinero público a las disposiciones legales vigentes, pero también a estándares de transparencia, austeridad y eficiencia.; Bajo criterios legales, la rendición de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley. Bajo criterios constitucionales, evalúa si los actos legislativos están acordes con disposiciones constitucionales. (Schedler 2004: 32) Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si los políticos y funcionarios actúan de manera apropiada en términos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes. (Schedler 2004: 32)

271 _{Lo referente a este inciso se ha señalado en el subapartado inmediato anterior, por lo que no se abordará en éste}

de rendición de cuentas, los que prácticamente se invisibilizan y erigen como única posibilidad de existencia la que detenta la ―ciudadanía‖272

, c) impulsar mecanismos de rendición de cuentas que no son acordes con la naturaleza del órgano legislativo y d) negar la existencia del poder político y por tanto desconocer los límites de su injerencia.

a. Invisibilización de los mecanismos formales de rendición de cuentas.

Cuando este trabajo refiere la tendencia a la invisibilización de los mecanismos formales de rendición de cuentas se hace alusión a una constante en los trabajos revisados: se reconoce que el Poder Legislativo encuentra asidero en los esquemas de la división de poderes, por cuanto a que debe controlar al Ejecutivo y otros entes, pero jamás se señala que en el esquema de contrapesos éste también se encuentra limitado en cuanto a las facultades que se le asignan, como justo uno de los preceptos que establece límites a su actuar, lo que en realidad es una forma control frente a éste.

Asimismo, dado que la rendición de cuentas ―en las democracias representativas, encuentra sus dos expresiones cardinales en los controles electorales y [y no sólo en los] societales.‖ (Schedler 2004: 34), habría de destacar el efecto del primero en tanto los Congresos se conforman justo a partir de la elección que se hace de sus integrantes, a través de las reglas del sistema electoral, y por ende, del principio de rendición de cuentas que éste entraña, no obstante que ésta sea ―menos dramática‖ y partir de que ―la rendición de cuentas en lo electoral (electoral accountability) se basa eminentemente en la posibilidad de castigo…entre elección y elección, los políticos pueden continuamente estar revelando ―los hechos y las razones‖ de su gestión, pero en el momento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los políticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido–la amenaza de separar a los ―corruptos e ineptos‖ de sus cargos–. (Schedler 2004: 22)

El punto, de conformidad con el objeto de este trabajo adquiere importancia dado que ―la rendición de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeño de sus representantes a través de elecciones periódicas. [y asimismo tales representantes están limitados bajo los preceptos que surgen de ] la clásica división de poderes.‖ (Schedler 2004: 33- 34)

272_{Se refiere aquí a la diferencia entre tipos de rendición de cuentas y para ello este trabajo se remite a ―la distinción original}

entre rendición de cuentas horizontal y vertical, [la cual sirve] como el ancla conceptual. En esencia, la rendición ―horizontal‖ de cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendición ―vertical‖ de cuentas se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado‖ (Schedler 2004:32)

Así, si bien es cierto que en la evaluación del desempeño de las comisiones ordinarias en general y de las comisiones de derechos humanos en particular, se ha hecho alusión a la reelección legislativa inmediata, lo cierto es que ésta viene dada más por lo que aquella les significa respecto del desarrollo de capacidades individuales de los/as legisladores/as vía su especialización, que como mecanismo efectivo de rendición de cuentas.

b. Impulso de mecanismos de rendición de cuentas que no son acordes con la naturaleza del órgano legislativo.

Aunado a lo anterior, el llamado a la rendición de cuentas de las/os legisladores/as se ve expresado en exigencias tendientes a la generación de mecanismos que chocan con el carácter de un órgano colegiado, entre estos, el empuje de propuestas para que los/as integrantes de un órgano auxiliar como es la Conferencia para la Dirección de los Trabajos Legislativos de la Cámara de Diputados, sancione a los integrantes de otro órgano auxiliar como lo es una comisión ordinaria, si sus integrantes no emiten un dictamen y/o incumplen las responsabilidades y mínimos obligados que se les establece en el marco de sus trabajos (por ejemplo no asistir a las sesiones de trabajo).

Estas propuestas dado que no distinguen entre órganos de gobierno y órganos auxiliares, ni establecen la diferencia entre el nivel de incumplimiento entre lo que es una tarea y lo que es una responsabilidad, confunde también los mecanismos que pudieran crearse para favorecer la dictaminación (por ejemplo que un dictamen sea enviado a otra comisión y/o finamente votado por el pleno sin dictamen273), respecto de aquellos que se puedan crear para sancionar.

En este sentido es importante mencionar que las sanciones en el Congreso las imponen su órganos de gobierno, tienen un carácter económico, y generalmente se aplican cuando hay una ausencia de la o el legislador en el recinto legislativo, empero ¿puede sancionarles a través de esta vía por no llegar acuerdos?

En el mismo sentido que se ha señalado en la revisión de los órganos políticos como la Jucopo o los Grupos parlamentarios, este trabajo sólo puede señalar que existe un mecanismo de sanción para cualquier acción u omisión de un/a legislador/a y éste forma parte del sistema político.

Es evidente que aquel no ha resultado suficiente, y no es materia de este trabajo explorar formas de sanción distintas, porque aún encontrado una fórmula consecuente con la naturaleza de un órgano político (como han resultado ser las económicas) su ineficacia da cuenta de su intrascendencia para

controlar sobre qué se legisla y sobre qué se deja de legislar, y evidentemente, como mecanismo para la rendición de cuentas, interesa sin embargo señalar que ―la exigencia de cuentas tiene que ver [también] con tareas de monitoreo y vigilancia [y que su misión] incluye la búsqueda de hechos y la generación de evidencias‖ (Schedler 2004: 14) de modo que la ―supervisión efectiva y la sanción efectiva, son esenciales para contar con una ―estructura de incentivos‖ compatible con el mantenimiento de la norma. (Schedler 2004: 17).

En ese sentido que desde la sociedad civil se evalúe ―los procesos de toma de decisión y sus resultados sustantivos; las calidades y capacidades personales de los/as legisladores; si se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable.; si aplica las normas de profesionalismo, si sus actos son acordes con disposiciones legales y constitucionales, si actúan de manera apropiada en términos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes‖, (Checa 2008:) es sin duda uno de los mecanismos necesarios para la rendición de cuentas, el problema se presenta cuando se olvida de que la rendición de cuentas si bien ―abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder [en tanto]: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones274. (Schedler 2004: 13) las tres no forman un núcleo de ―atributos necesarios‖ que de manera binaria estén o presentes o ausentes y que deban estar presentes275

(Schedler 2004: 21)

Así, el llamado a la rendición de cuentas que se exige sobre el legislativo en general y sobre las comisiones en particular, deja de lado ―que ésta puede estar desprovista, sea de elementos informativos, argumentativos o punitivos, sin que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendición de cuentas. Serán ejercicios estrechos, limitados, enfocados, pero por eso no necesariamente constituyen – como lo llamaría la jerga politológica– ―subtipos disminuidos‖ de rendición de cuentas. (Schedler 2004: 20-22)

274 _{Los tres aspectos en su conjunto –información, justificación y castigo– convierten a la rendición de cuentas en una}

empresa multifacética. (Schedler 2004: 13)

275

En todos los casos que reconocemos como instancias de rendición de cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas que no son una cuestión del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden presentarse con intensidades y énfasis variadas. Por otro lado, hay muchos casos en los cuales una o dos de las tres dimensiones estén ausentes, o sólo débilmente presentes, y de todos modos podemos hablar de ejercicios efectivos de rendición de cuentas. (Schedler 2004: 20) Existen experiencias de rendición de cuentas que prescinden casi enteramente de los castigos. Algunas de ellas se limitan básicamente a la dimensión informativa o a la dimensión argumentativa de respondabilidad.

Este trabajo entiende que cuando se camina de la mano con la impunidad, la rendición de cuentas aparece más como un acto de simulación, y sin embargo, se pregunta ¿si es la rendición de cuentas societal la única que podría prevalecer para el alcance de los objetivos que se propone? y de no ser así ¿puede fortalecerse demeritando el resto de los mecanismos existentes? Peor aún a este trabajo le preocupa que las propuestas se avoquen a favorecer modelos institucionales tendientes a fortalecer un órgano, cuando se desestima la existencia de los mecanismos existentes como vía para ello, ¿para qué apostar a la reelección legislativa si no se le ve como un mecanismo efectivo de rendición de cuentas?, ¿por qué el llamado a fortalecer un órgano que no responde a los mecanismos existentes?

c) Negación de la existencia del poder político y desconocimiento de los límites de la rendición de cuentas.

La forma en que se ha asumido la rendición de cuentas respecto de las comisiones de derechos humanos, olvida también que ―la idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no eliminarlo‖ (Schedler 2004: 24).por tanto: 1. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobre aquellos que toman las decisiones públicas y para ello debe apoyarse en un andamiaje cuidadosamente construido de reglas; 2. Apunta a la creación de transparencia (aunque siempre relativa, nunca absoluta) y acepta por tanto que existen esferas legítimas de confidencialidad dentro de las cuales los políticos y funcionarios pueden (y en parte deben) deliberar y decidir a puertas cerradas; 3. Resulta afín a nociones como vigilancia, supervisión y monitoreo, pero parte de que quienes la exijan no pretenden saber y vigilar todo; aceptan que no se puede realizar nada que se parezca a una supervisión comprensiva y entiendan que la transparencia, por más que se haga realidad, es una aspiración que siempre encontrará obstáculos que no se puedan franquear y límites que no se quieran traspasar. (Schedler 2004: 24-27)

Un ejemplo de tal olvido se encuentra en la demanda de participar de todos los espacios de decisión del Legislativo desde las sesiones ordinarias, hasta las de Pleno y de condenar cualquier forma de reunión que no tenga carácter público.

Esta exigencia se observa al menos en dos hechos de los citados en este trabajo: Los procesos realizados por las comisiones ordinarias del Senado para nombrar al Procurador General de la República y al Ombudsman276 .

En ambos casos, entre las demandas al Congreso en General y a las comisiones en particular, fue la exigencia que todas las sesiones de la comisión y sus reuniones de trabajo fueran públicas, demanda que si bien descansa en la dificultad para establecer ―la frontera entre secretos legítimos e ilegítimos [y en que ésta] puede ser borrosa y controvertida [explica porqué] la lucha por la rendición de cuentas es una lucha por redefinir y reducir las zonas legítimas de la información confidencial. No obstante, sujetarlas a la rendición de cuentas no implica abrirlas a los ojos del público de principio a fin [sino] la obligación mínima de parte de las autoridades a que expliquen sus decisiones ex post, a que revelen y defiendan sus bases de decisión en público. (Schedler 2004: 28)

Al respecto debe señalarse que en el caso de las reuniones en comisiones existe un límite legal a esa pretensión, sin embargo ese límite va más allá del que se establece en su marco normativo277y es el que entiende que la rendición de cuentas asume, en principio, la realidad del poder al igual que la opacidad del poder: a) Admite, que la política es una empresa humana y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e indeterminación; b) Acepta que el poder no puede estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto, técnico, de la palabra y parte de que sí se asumiera el control absoluto sobre ellos, su misión ya no tendría sentido278. (Schedler 2004: 24-26)

3.5. El nombramiento del titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ¿un