El modelo de ventana de oportunidad o garbage can desde este análisis
se vislumbra en el momento en que esta política no tuvo su nacimiento dentro de la esfera estatal. La problemática portuaria fue un tema que estuvo lejos de ser tratado por el gobierno porque no lo vislumbró en su agenda. Fueron actores con intereses específicos como la Empresa Nacional de Puertos, el
gremio de los Trabajadores Portuarios y el gremio empresarial quienes determinan que era necesaria una reforma en el ámbito portuario. Es por eso que se da la Iniciativa Legislativa ciudadana 00380 de 1999 –Proyecto de Ley-, que determinó o enfatizó que la Empresa Nacional de Puertos sea un elemento importante en la Consolidación de un sistema portuario nacionalmente integrado.
Con esta propuesta de Ley para la reforma portuaria es visto que estos actores pretendían lograr una consolidación de ENAPU para poder salvaguardar sus puestos de trabajos y lograr que la empresa pública tenga una real participación en la modernización portuaria del país pero con una visión más de Estado, de empresa pública y con todo lo que esto implica – mejoramiento de la visión del funcionamiento de los puertos –, inversión pública por parte del Estado, preponderancia del bien público sobre los intereses privados, mayor participación del Estado en un servicio que era rentable a pesar de la lentitud de los procesos en la administración pública, etc. Asimismo, por parte de los privados el interés fue la prestación de servicios eficientes y económicos para lograr la competitividad del comercio a escala mundial (Proyecto de Ley 00380, 1999).
Con la Concesión del muelle sur, se ve que este propósito ha sido cumplido parcialmente a pesar de todo lo que se dijo sobre dicho tema. Según lo referido por los entrevistados, la concesión de este fue un objetivo articulado por los actores involucrados en esta empresa ya que era necesario poder
lograr la modernización portuaria del país y lo más importante es que se dio bajo los parámetros establecidos por Ley. Es así que se dio en Concesión en el año 2006 a la Empresa de capitales árabes DP World. Esta empresa comenzó sus operaciones en el año 2010 luego de haber invertido en el TP sur del Callao la suma de casi quinientos millones de dólares en construcción de nueva infraestructura desde el 2006. Cosa que no sucedió con la Concesión del Muelle Norte.
La ventana de oportunidad para la modernización portuaria se da en dos momentos: 1) Cuando el grupo de trabajadores, empresariado y ENAPU logró proponer su Proyecto de Ley para la modernización portuaria y la conformación de la Comisión multisectorial en el Congreso para la elaboración de la LSPN durante el mandato de Alejandro Toledo y 2) Durante el proceso de reforma de la política de desarrollo portuario en el gobierno de Alan García como consecuencia de la suscripción del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América gracias a la prerrogativa de otorgamiento de facultades legislativas al Ejecutivo para lograr dichos objetivos. Esto último se dio en un contexto en el que se abre la ventana de oportunidad para que el gobierno pueda realizar la mayor expedición legal mediante Decretos Legislativos, de Urgencia sin la revisión exhaustiva, acuciosa y fiscalizadora por parte del Legislativo.
La ventana de oportunidad para la concesión del Muelle Norte fue el último paso del segundo Gobierno de Alan García. Se determina que fue con el
Decreto Legislativo 1022 que el gobierno de García, que ya contaba con el respaldo de PROINVERSIÓN a razón del Convenio marco que firmaron en el año 2005 entre esta entidad con la Autoridad Portuaria Nacional, realiza cambios sustanciales para concesionar los puertos públicos del país. No es difícil entender que lo acontecido se debe a que existe un gran manejo político del tema y, además, porque las agentes y actores involucrados en él conocen de la problemática y expresan sus intereses sin necesidad de entablar roles con operadores Ad Hoc debido a que existe un acceso de los agentes económicos al poder y estos están ligados a los formuladores de políticas o policymakers (Informe Final del Grupo de Trabajo de la Comisión de Transportes encargado de la evaluación de los procesos de concesión de los Terminales Portuarios del Callao (Muelle Norte) y Paita: 6-7).
Es así que se pudo dar en concesión dos puertos públicos antes administrados por ENAPU: el de Paita y el Terminal Norte Multipropósitos del Callao. El problema con el terminal portuario del Callao es que es el principal puerto a nivel nacional y de América del Sur. Los ingresos generados por este terminal portuario ascendían al 86% de lo que a ENAPU tenía como recaudación por sus servicios a nivel nacional (Evaluación Financiera y Presupuestaria - II Trimestre 2012) (Anexo 2).
El problema con dicha concesión es que el operador portuario no ha efectuado la inversión que se requería para que pudiera comenzar con sus operaciones ya que sólo ha hecho usufructo de lo que le transfirió ENAPU a
razón de la firma de la Concesión en participación según el Contrato de Concesión. En el año 2007 se compraron las primeras grúas pórtico en el país y eso fue un hecho de gran importancia ya que se veía que existió la voluntad del gobierno anterior –de Alejandro Toledo- en apostar por la modernización de ENAPU como empresa pública.
C. Elaboración de la política pública y la implicancia de la empresa