De acuerdo con Javier Moro y Juan Besse (2006), para que haya un problema hace falta que algún/os sujeto/s entienda/n que hay una situación anómala, un acontecimiento que no debiese producirse de acuerdo a determinados valores, conocimientos y perspectivas. Ya que no existen problemas en sí mismos, estos se definen como tales cuando hay sujetos que los problematizan; no hay problemas sin la existencia de un sujeto problematizador.
Dery (1984) expresa que para una buena definición de problema, se deben dar opciones para la intervención, es decir, posibilidades de hacer algo para modificar y mejorar la situación planteada como problema. Asimismo, señala que los actores estatales o no estatales se movilizarán y actuarán como voceros de la demanda y teniendo capacidad de voz en la esfera pública.
La capacidad de convencimiento de los actores servirá para atraer el interés de los medios de comunicación, quienes juegan un papel fundamental en la proyección y difusión de la demanda, como escenario en el que se dirime la disputa y como actores que atienden sus propios intereses e ideologías.
Por ello, el papel de los medios de comunicación se vuelve fundamental en dos dimensiones: como informadores hacia las élites políticas de la existencia y magnitud de los problemas y, como constructores del consenso de las masas para que se genere la actividad gubernamental.
Según Weiss (1998, en Parsons y Martínez Bordón, 2006), el actor político debe observar que la definición del problema sea operativa, además de estar acotada dentro del ámbito de gobernabilidad de la instancia estatal en cuestión; para que sea operativa, un requisito es que la definición del problema esté sustentada coherentemente en una construcción lógica, es decir, en un ordenamiento lógico- causal que permita identificar factores determinantes sobre los que sea posible operar desde un área de trabajo para modificar su situación; para que se encuentre acotada dentro del ámbito de gobernabilidad, se requiere ubicar el problema de acuerdo con las características del tipo de gobierno (autoritario, totalitario o democrático) y, por ende, la instancia estatal que se encargará de resolver el problema planteado.
Asimismo, para Weiss la definición del problema requiere saber si existe o no conocimiento suficiente o riguroso sobre el mismo, ya que no todos los problemas que existen en la sociedad son problemas públicos. Los problemas públicos son aquellos que afectan a la colectividad y son reconocidos por los actores que los pueden llevar a discusión en los círculos de toma de decisiones para generar acciones que intenten su solución. La definición del problema público como producto político crea un discurso, localiza responsabilidades y moviliza la participación política de los actores. Ello delimita el escenario de interacción y sus posibilidades de atención, resaltando determinados valores en detrimento de otros.
Podemos decir, entonces, que el problema público es una situación que afecta a un grupo determinado y es reconocido por los actores políticos como susceptible de ser incluido como parte de la agenda.
Por agenda se entiende como aquello que hay que hacer, definiendo las prioridades de una persona, organización o un grupo. La agenda se caracteriza
porque se vincula con asuntos/problemas y prioridades que determinan decisiones sobre lo que se agenda. O como lo señala Nelson (1993), se refiere al proceso por medio del cual los conflictos y las preocupaciones llegan a recibir atención gubernamental y a ser candidatos de resolución potencial por parte del sector público.
March y Olsen (1994) plantean que para incorporar algún tema a la agenda, los actores deben tener la capacidad de analizar en prospectiva que el problema tiene solución. Bárbara Nelson (1993) señala que la formación o fijación de la agenda es el proceso mediante el cual los conflictos y preocupaciones son atendidos gubernamentalmente al convertirse en candidatos para su resolución.
Gloria del Castillo e Irma Méndez (2006) precisan que para la fijación del problema público en la agenda, hay dos enfoques:
• El enfoque pluralista, propuesto por Roberth Dahl (1961), reivindica
que la definición de los problemas y su fijación en la agenda son el resultado de una competencia entre grupos provenientes de distintas posiciones sociales; y
• El enfoque del manejo de la política de Schattschneider (1960) y
Cobb y Elder (1972), sostiene que ambos procesos, definición de los problemas y fijación de la agenda, son resultado de las reglas, estructuras y límites puestos por los actores públicos y privados más poderosos.
Sin embargo, debemos reconocer que actualmente ambos enfoques se complementan, pues los actores tratan de fijar su perspectiva de acuerdo con las reglas, estructuras y límites que forman parte de su posición ideológica como actores políticos públicos.
La incorporación de un problema público a la agenda depende de que los miembros de la comunidad política lo perciban como digno de atención pública y que se inserte dentro de la jurisdicción de la autoridad gubernamental. El ingreso y/o la permanencia de un problema público dentro de la agenda requiere que éste tenga correspondencia con el acontecer en otros campos, su contextualización y representaciones sociales.
Los actores deben tomar en cuenta dos planos, el técnico y el político, es decir, tener la capacidad de observar las causas de la definición del problema y el análisis relacionado con quienes inciden en dicha definición, proporcionando elementos para identificar potenciales conflictos y/o puntos de consenso hacia su posible solución. Considerar si el problema cae dentro o fuera de las obligaciones del Estado y a qué área específicamente corresponde, es un elemento fundamental, ya que en ocasiones repercute al interior de la gestión, generando nuevos problemas de superposición, de articulación o de falta de coordinación. Tomando en consideración todo lo anterior, podemos decir que un problema público reconocido como tal por los medios y los actores políticos ingresa a la
agenda pública27 y posteriormente a la agenda de gobierno28 cuando éste lo toma
como objeto de acción, es decir, cuando decide que debe actuar y lo somete a discusión en sus diversas esferas, o sea, en los espacios en los cuales se definen las acciones para su solución.
27 “…la agenda pública está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad política, local, estatal y nacional tiene su propia agenda sistémica” (Cobb y Elder, 1986, citados en Aguilar Villanueva, 1996: 32)
28 Por esta suele entenderse como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tiene que actuar (Aguilar Villanueva, 1996:29)