Las transformaciones sociales, económicas y culturales derivadas del nacimiento del capitalismo tuvieron repercusiones en la manera de observar a los poderes que guiaban a las sociedades feudales y estamentales de Europa. La suplantación de una sociedad de súbditos y soberanos por productores libres relacionados cada vez más por el mercado modificó poco a poco la forma en que los hombres se concibieron a sí mismos, a la sociedad y a la legitimidad del poder.
Desde el humanismo la posición central del individuo vino a ser reclamada por la filosofía y las ciencias. Con él se afirman los derechos “naturales” de todo humano, derechos que no fueron adquiridos ante o cedidos por el poder sino consustanciales a la naturaleza humana. De esta forma ningún poder social debería pasar por encima de esos derechos. El Estado es una organización para el individuo y no el individuo para el Estado. Este pensamiento es fundamental
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en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano10 de 1789 y representa una aportación esencial para el desarrollo de la humanidad.
Pero tras la redacción de la Declaración de los derechos del hombre yacía ya una corriente de pensamiento (filosófica, económica y política) que le daba explicación y fundamento a sus propuestas: el liberalismo. Desarrollada en Europa principalmente como consecuencia de la obra de Maquiavelo, pensadores como Jean Bodin, John Locke, Montesquieu, Hobbes, Stuart Mill entre muchos otros se extendió a Norteamérica donde los “padres fundadores” principalmente Alexander Hamilton y James Madison vertieron sus apreciaciones en la Constitución Política de los Estados Unidos de América.
Múltiples aportaciones tanto teóricas como prácticas se han dado desde los tiempos de estos notables pensadores y políticos. Para los fines de este trabajo las siguientes son las aportaciones liberales más importantes en relación a la RCP:
a) Concepción del Estado y desarrollo de la ciudadanía con derechos civiles y políticos. El liberalismo contribuyó sustancialmente a la conformación del Estado democrático moderno. Concibió que la autoridad suprema de un territorio (superior incluso al poder económico) debiera radicar en órganos que representaran a los ciudadanos. Esa autoridad suprema tendría facultades normativas y judiciales que se aplicarían hasta con el ejercicio exclusivo de la violencia legitimada. La parte organizacional del Estado, es decir el gobierno, debiera dedicarse principalmente a garantizar las libertades del hombre sin inmiscuirse en otras interacciones – principalmente las económicas- que los individuos pueden resolver por sí mismos. Por lo tanto el Estado no es el centro de la organización social sino un árbitro de las interacciones entre los individuos. Para ello debe respetar la libertad política, los derechos individuales y la igualdad jurídica entre sus pobladores (Crespo, 2001). Al concebir que los órganos del Estado fueran representativos incorporaron la noción de rendición de cuentas ante los representados y no ante la divinidad o los estamentos sociales privilegiados (Ugalde, 2002a). De esa forma los conceptos y
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En esta declaración se establecían los derechos considerados como imprescriptibles por la autoridad tales como la libertad, la propiedad, la libre expresión, etc. Además reconocía la igualdad de los ciudadanos ante la Ley y la justicia y se disponía de la división de poderes para equilibrar las funciones del Estado. El Estado se conformaba como institución garante de esos derechos y su función fue limitada a las capacidades que la Ley le otorgaba. La soberanía radicaba en el pueblo y los órganos estatales y por lo tanto estos representaban los intereses de los ciudadanos. Establecido el principio de representación el ciudadano asumía también el derecho a “pedir cuentas de sus gestión a todo agente público” [En el origina se expresa en el artículo XV : “La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.” ( Asamblea Nacional Francesa, 1998)]. Se instituye desde ese momento la liga entre la representación política y la rendición de cuentas.
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prácticas de representatividad, democracia electoral y rendición de cuentas quedan como elementos interconectados del Estado liberal.
b) Las elecciones se constituyeron como el mecanismo esencial, insustituible de la RCP. Idealmente la posibilidad de perder el poder por parte de los gobernantes moldearía su conducta a favor de su pueblo y serviría a la vez de sanción para quienes no actuaran de esa forma (Macpherson, 2003). Los pensadores liberales asumieron que el ciudadano común podría evaluar las actuaciones de los gobernantes de forma coherente y nítida y votarían en consecuencia (Crespo, 2001; Macpherson, 2003). Sin embargo, sin negar que las elecciones libres y periódicas sigan siendo el cimiento de la rendición de cuentas en los Estados democráticos (su detonador último), se ha establecido con bastante contundencia que fuera de castigar con la expulsión del poder a gobernantes de evidente pésimo desempeño, las elecciones funcionan como un mecanismo bastante débil de RCP en virtud de problemas estructurales que el desarrollo de los sistemas políticos occidentales han ido resaltando. La Tabla 1.2. resume los argumentos en relación a esa debilidad de las elecciones como mecanismos de RCP. En base a ellos es posible explicar cómo, en muchos Estados con democracia electoral, ésta no ha sido suficiente para generar procesos de RCP de sus gobernantes. Por ello, como se expone a lo largo de este capítulo las sociedades de aspiración democrática han venido desarrollando múltiples mecanismos de RCP que complementan a las elecciones en el cumplimiento de esa función.
c) Como complemento al anterior mecanismo de dirección social sobre el Estado, se idearon formas de control basadas en la idea de los “pesos y contrapesos” (checks and balances) entre los distintos poderes que constituyeron al Estado. Así el segundo mecanismo básico para ejercer la RCP lo constituyó la división de poderes. El principio de la división de poderes nace de la necesidad de evitar la rapacidad y tiranía de los gobernantes. Dividir las facultades esenciales del Estado en distintas instituciones debería garantizar el equilibrio entre sus componentes y a la vez su control recíproco. Sin embargo la división de poderes no garantiza por sí misma la responsabilidad del Estado ya que es distinto al principio de mutua responsabilidad. Esta diferencia da pie a que existan diseños institucionales Estatales en donde existe división de poderes pero no responsabilidad mutua (Przeworski, 1998). Esto conlleva a que el diseño de las instituciones del Estado en términos de sus funciones tiene que ver con las capacidades de cada poder para controlar al otro. Un Estado con división de poderes pero con límites funcionales en el control mutuo obtendría una RCP horizontal muy endeble. El asunto es evitar que algún
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elemento del Estado quede sin vigilar y se convierta en autónomo de la soberanía del pueblo. El desarrollo histórico de los estados liberales fue conformando el llamado sistema de vigilancia mutua. Crespo (2001) afirma que el sistema de vigilancia mutua funcionó como mecanismo de RCP por lo menos dos siglos de crecimiento y expansión capitalista. Este sistema de vigilancia mutua se perfeccionó hasta alcanzar una forma circular que se representa en la Figura 1.3. En ella se aprecia el mecanismo vertical de RCP (voto ciudadano) y los diversos mecanismo horizontales de RCP (división de poderes, supervisión mutua). En el Estado democrático moderno otros actores políticos intervienen para contribuir a la orientación y vigilancia de sus acciones. Estos actores son los partidos políticos, la prensa, los medios de comunicación, grupos de poder y de presión, organizaciones de la sociedad civil, etc. La formación circular de este sistema de vigilancia permite aplicar el principio de que todos los elementos que detentan poder público sean vigilados por otro elemento con poder. Cada uno de estos actores actúa con la pretensión de promover sus respectivos intereses. Algunos de ellos se vigilan de manera directa (líneas continuas) y otros ejercen presión indirecta sobre otras instituciones o actores (líneas punteadas).
Figura 1.3.El sistema liberal de Vigilancia mutua para la Rendición de Cuentas.
Fuente: Crespo (2001, p. 62).
d) La RCP se instituyó como un derecho ciudadano y con ello también se estableció un vínculo indisoluble con el desarrollo de la ciudadanía. En su acepción más aceptada la ciudadanía
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significa la condición de pertenencia de un individuo a un Estado en donde se le reconocen jurídicamente distintos derechos especialmente civiles y políticos. Siguiendo la conocida concepción de Thomas H. Marshall (1992) la RCP se integraría en lo que el autor denominaría como elemento político, es decir como parte de los derechos del individuo a participar en el ejercicio del poder político y en la elección de quienes son delegados de la voluntad popular11. Por ello conforme la concepción de la ciudadanía ha ido cambiando también la forma de entender y practicar la RCP lo ha hecho.
Tabla 1. 2. Problemas estructurales de las elecciones como mecanismos de Rendición de Cuentas Pública. 1. Si las elecciones evalúan ex post el desempeño de los órganos del gobierno existe el problema que se centran en los políticos electos y no en los burócratas.
2. Es difícil determinar qué es lo que la ciudadanía toma en cuenta al votar en las elecciones si aspectos prospectivos o retrospectivos. Además los votantes habitualmente tienen una sola oportunidad (voto) para considerar sus expectativas, sus evaluaciones y castigar o premiar numerosas decisiones y acciones de gobierno. El castigo electoral regularmente viene solo detrás de desempeños excepcionalmente malos.
3. Votar es una acción descentralizada y no coordinada. Para los votantes es muy difícil la coordinación de sus votos para sancionar desempeños y aun mas acordar los criterios que la justifiquen. Esa falta de coordinación hace de las elecciones un sistema individualizado lo que implica que mientras menos dialoguen entre los votantes menos coordinación habrá y por lo tanto más débil será el voto como mecanismo de control estatal.
4. Las democracias electorales pueden no estar consolidadas y por tanto estar sujetas a la manipulación por parte de las mismas autoridades o a la captura por elites políticas (Partidos políticos y otras organizaciones políticas) o por elites económicas. La manipulación electoral inutiliza por completo la capacidad del voto para separar del poder a autoridades incompetentes de los órganos del Estado.
5. Cuando al político electo no le afectará el resultado electoral, el temor a la falta de apoyo popular no funcionará como sanción. Puede ser el caso de sistemas políticos con imposibilidad de reelección, o cuando los periodos de gobierno son extensos de tal forma que los asuntos negativos pueden diluirse en el tiempo.
6. El voto retrospectivo (motivado por una evaluación de la ejecución) requiere de mucha información sobre el desempeño, la cual habitualmente es escasa y muchas veces manipulada o encubierta.
7. La asignación de responsabilidades en los actos del gobierno muchas veces es difícil, ya que en la acción de gobierno participan numerosos actores y distintos poderes que
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En el texto original se lee: “I propose to divide citizenship into three parts…civil, political and social. The civil element is composed of the rights necessary for individual freedom-liberty of the person, freedom of speech, thought and faith, the right to own property and to conclude valid contracts, and the right to justice…By the political element I mean the right to participate in the exercise of political power as a member of a body invested with political authority or as an elector of the members of such body…By the social element I mean the whole range from the right to a modicum of economic welfare and security to the right to share the full in the social heritage and to live the life of a civilized being according to the standards prevailing in the society” (Marshall, 1992, p. 8). Aunque a la RCP no se le integró como parte esencial del elemento político, el ensayo de Marshall no deja dudas de que a través de la capacidad de elección se ejercería la RCP.
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interactúan con distintos intereses e influyen de manera distinta en la opinión pública. La “claridad en la responsabilidad” para sancionarla electoralmente es más complicada en algunos sistemas Federales en donde múltiples niveles de gobierno pudieran competir o evadir responsabilidades asignándolas a otros.
Fuentes: Elaboración propia en base a Przeworski, Stokes, y Manin,(1999); Ackerman (2004a ); Maravall, (1996; 2005); Sánchez-Cuenca,(2003).
Sin embargo, a pesar de haber puesto las bases para la RCP el esquema liberal muestra algunas inconveniencias en su aplicación. Entre esas dificultades está el predominio de esquemas indirectos de RCP lo que desestima la existencia de diferentes agendas que cada poder o miembros del “sistema mutuo de vigilancia” puede tener y que podrían invalidar sustancialmente la capacidad de ejercer la RCP. Una omisión de importancia en el modelo de RCP liberal es el análisis del poder desde la perspectiva económica ya que supone que el andamiaje institucional del Estado puede contener las acciones de dominio provenientes de los grupos sociales y empresariales de grandes recursos.
Además de la problemática de la elecciones como forma de RCP mencionada arriba otro problema de gran importancia del esquema liberal de RCP es que la ciudadanía participa poco de manera directa (solo cada vez que existen elecciones) y prácticamente toda la tarea de control de los poderes del Estado cae en los poderes mismos. El modelo liberal de RCP desestima el potencial de control sobre el Estado que la participación ciudadana individual u organizada puede tener. Predomina el principio de representación política y por lo tanto de mediación de los intereses ciudadanos. Los desarrollos posteriores de modelos de RCP recuperan la idea de que la ciudadanía debe ampliar su participación en el control de las acciones del Estado y con ello ampliar el reconocimiento de la ciudadanía misma.
La mediación de intereses está en la base del pensamiento liberal ya que desde el punto de vista liberal el diseño institucional del régimen democrático
Es un andamiaje político que, contrariamente a lo que se cree, no exige la participación intensa y constante de los ciudadanos, sino la de pocos que están ubicados en ciertas instituciones políticas. Son las propias élites políticas, enfrentadas por la competencia por el poder y divididas por convicciones ideológicas y programáticas diferentes, las que en lo fundamental ejercen vigilancia sobre sí mismas. (Crespo, 2001, p. 58)
Así razonado los actores políticos mencionados convertidos en vigilantes mutuos permiten que el ciudadano medio pueda retirarse a sus asuntos privados. El modelo liberal amparado en la
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idea de que la representación social otorgada por el voto daba de esta forma autoridad a las fuerzas del Estado para actuar discrecionalmente y controlarse a sí mismas. La libertad de acción y discrecionalidad del Estado están basadas en la suposición de que su acción casi autónoma está revestida de legitimidad. Gobernar entonces implica autonomía de decisión e incluso control sobre la ciudadanía misma. No obstante los actos de gobierno implican responsabilidad que sería hecha efectiva mediante las facultades de otros poderes de gobierno. Este fundamento de la concepción liberal sobre el Estado es parte de los elementos que en esta tesis se cuestiona constantemente: hasta donde debe extenderse la discrecionalidad de la acción gubernamental.
Para los fines de la tesis es indispensable recuperar la idea básica de la RCP: los órganos del Estado están obligados a rendir cuentas porque representan (en cualquier ideal democrático) a la ciudadanía y que ésta representación se materializa a través de las elecciones periódicas y libres, que la división de poderes y la vigilancia mutua, aunque insuficientes, son indispensables para el ejercicio de la RCP ya que son los instrumentos del Estado quienes tienen los elementos jurídicos y organizacionales para su aplicación.
1.2.2. El ideal burocrático: legalidad, orden y jerarquía para la rendición de cuentas