La estructura de planta de los gabinetes es uno de los condicionantes que marcan el tamaño y la organización de la elite ministerial en un sistema político. Los rasgos que definen la planta ministerial de un gabinete (el número de departamentos, la organización jerárquica que pueda existir entre ministerios, la fragmentación o agrupación de las materias en uno o varios departamentos) favorecen o condicionan algunos aspectos del personal que está destinado a dirigir su funcionamiento. También son reflejo de decisiones políticas que pueden atender a razones de evolución social y económica (la aparición de nuevas temáticas o la respuesta a demandas emergentes) o a necesidades estrictamente políticas (según las cuales las carteras se convierten en materia de negociación o de reparto de compensaciones).
Son diversos los motivos que pueden aparecer detrás de una reforma de la estructura del gabinete. En cualquier caso, el número, la denominación y el contenido de los departamentos que conforman una planta ministerial están lejos de aparecer como características inalterables. Al contrario, sus continuas modificaciones señalan
que el gabinete de gobierno posee una estructura estable pero suficientemente flexible para adaptarse a las problemáticas que surgen en la acción de gobierno. El mejor ejemplo de esa dinámica corresponde al hecho de que cada nuevo gabinete surgido de unas elecciones ha comportado cambios de departamento, mediante la supresión de algunos y la creación de nuevas carteras154.
Nuestro interés por la planta ministerial se centra en tres elementos que definen la estructura departamental del gabinete de gobierno en España: ¿qué circunstancias inciden en la creación o modificación de la departamentos en la planta ministerial?; ¿qué departamentos componen la planta del gabinete y cómo ha evolucionado la estructura de esta?; ¿qué dinámicas de jerarquía pueden existir entre los departamentos? Las respuestas a estos interrogantes nos servirán de ayuda en capítulos posteriores para analizar los rasgos particulares que puedan aparecer en las carreras ministeriales según las carteras por las que se circula y la posición ocupada en el gabinete.
La formación de los departamentos ministeriales
El diseño de la planta ministerial (esto es, el número, la denominación y las competencias de los ministerios que forman un gobierno) plantea dos cuestiones relevantes: ¿quién es el responsable de modificar la planta de un gobierno?; ¿a qué motivos responden los cambios en la planta, ampliando o reduciendo el número de departamentos, modificando la denominación de los ministerios o variando sus competencias?
La primera cuestión tenía una respuesta aparentemente simple en los gobiernos de las monarquías pre-parlamentarias, puesto que los monarcas gozaban de la autoridad absoluta en la organización de sus gabinetes155. Cuando el Gobierno
154 La única excepción fue el gabinete surgido de las elecciones de 1989. La impugnación de los
resultados por parte del Partido Popular y la posterior crisis internacional abierta por la invasión iraquí de Kuwait postergaron las reformas del gabinete hasta marzo de 1991.
155 En la realidad, los cambios en la estructura de la Administración Central venían provocados por
presiones políticas o circunstancias exógenas que limitaban el margen de maniobra de los monarcas, quienes, por otro lado, a menudo delegaron implícitamente el protagonismo de la decisión en sus jefes de gobierno. La obra de García Madaria permite observar estas limitaciones a través del contexto y la
adquiere plena autonomía ante el monarca, la competencia sobre la formación de ministerios cobra importancia y pasa a ser objeto de disputa entre el Jefe de Gobierno y el Parlamento. En los años de la II República, la estructura del gobierno debía establecerse por Ley, lo que implicaba al Parlamento en la decisión. El carácter autoritario del período franquista altera este mecanismo. Durante la etapa de la dictadura, los cambios en estructura del Gobierno debían adoptarse, en principio, mediante una Ley específica. Así lo estableció la LRJAE de 1957 en su artículo 3º, que definía una estructura departamental y estableció una reserva de ley para las posibles modificaciones posteriores de esta planta ministerial. Sin embargo, la Disposición Final Primera de la LRJAE abrió la puerta al Gobierno para introducir cambios de ministerios mediante Decreto, lo que vaciaba de contenido el artículo mencionado anteriormente156. Un año después, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 confirmaba la competencia del Gobierno para modificar la estructura de la planta ministerial mediante Decreto (art. 2.1), lo que resultaba más coherente con el funcionamiento de la institución durante el régimen político franquista.
Tras la transición, la costumbre política primero y la Ley de Gobierno después han traspasado toda la responsabilidad sobre la modificación de la estructura de Gobierno al Presidente, quien utiliza para ello la vía del Decreto, contribuyendo de esta forma a consolidar el papel del Presidente en el seno del Gobierno. A pesar de ello, ha surgido una cierta polémica entorno al mecanismo más adecuado, según la Constitución, para aprobar esta decisión. Mientras que la mayoría de académicos reconoce la capacidad que tiene el Jefe de Gobierno para establecer la estructura de su gobierno mediante Decreto, algunos interpretan que la vía más fiel al espíritu de la Constitución sería utilizar para ello la Ley157.
Durante los gobiernos de Suárez, las sucesivas remodelaciones y cambios en la estructura ministerial se realizaron a través de Decreto, argumentando razones de
evolución de las decisiones sobre el cambio de ministerios durante la etapa del constitucionalismo decimonónico y de principios del siglo XX (García Madaria, 1982).
156 La doctrina interpretó que esta Disposición Final estaba pensada únicamente para la remodelación
ministerial que tuvo lugar inmediatamente después de aprobarse esta ley y no facultaba al Gobierno para utilizar el Decreto en cambios posteriores (Álvarez, 1990: 475).
157 Ripollés (1980) y Fernández-Miranda (1978) opinan que el espíritu de la Constitución opta por que la
mayor economía en los gastos públicos y eficacia en la gestión de los servicios158. La sucesión de decretos de remodelación ministerial y la disparidad de los cambios generaron una sensación de “profunda improvisación y una falta absoluta de homogeneidad” (Álvarez Conde, 1990: 475).
En sus inicios, el gobierno socialista pretendió acabar con esta vía de la reforma ministerial por Decreto. Estableció una reserva de Ley para la modificación de la planta ministerial, primero en el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, y posteriormente en la Ley Orgánica de 16 de agosto de 1983, de la Administración Central Española. Con ella quiso acabar con la discreción de que gozaba el Presidente para organizar el gobierno, fijando un número estable de departamento (entorno a 15 ministerios) y la necesidad de modificar el número y denominación de los ministerios a través de una Ley (art. 11). La LOACE marcó una rigidez que, en la práctica, forzó a cambios por decreto de forma poco ortodoxa. Por eso, en la práctica esta reserva de ley quedó pronto en desuso, puesto que en 1985 el Gobierno introdujo en la Ley de Presupuestos Generales del Estado una disposición que autorizaba al Presidente del Gobierno a modificar el número, la denominación y las competencias de los Departamentos ministeriales mediante Real Decreto. Esta disposición generó una polémica sobre la constitucionalidad de la vía utilizada para cambiar la estructura de gobierno159. Para limitar esta excepcionalidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1986, como haría posteriormente la STC 76/1992, de 14 de mayo, reconocía la posibilidad de que el Presidente decidiera sobre la determinación de ministerios y de sus competencias sin pasar por el Parlamento. Esta fue la práctica seguida en los años posteriores, manteniendo un carácter provisional que obligaba, cada vez que se modificaba la planta, a habilitar al Presidente para ello, normalmente mediante las Leyes de Presupuesto160.
158 El Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas económicas exponía estos motivos en su
art. 26, atribuyendo al Gobierno la facultad de suprimir, modificar y reestructurar los Departamentos Ministeriales.
159 Baena lo considera un procedimiento insólito pero formalmente impecable (1990: 223).
160 Un ejemplo de la competencia presidencial para variar la planta (número, denominación,
competencias) se encuentra en el RD 298/1991, de 12 de marzo: “La acción del Gobierno requiere adecuar sus formas organizativas a las necesidades políticas de cada momento, lo que hace preciso acudir a la autorización concedida para establecer la estructura del Gobierno más idónea para los fines que éste persigue de acuerdo con el programa de acción gubernamental (BOE núm. 62, de 13 de marzo de 1991, p. 8397). Por otro lado, un ejemplo de creación de Comisión Delegada es la relativa a los Juegos Olímpicos de Barcelona de 1992, surgida tras el RD 423/1990, de 30 de marzo.
El primer intento de fijar legalmente esta práctica vino con la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. En su artículo 75, autorizaba al Presidente del Gobierno para variar mediante Real Decreto el número, denominación y competencias de los ministerios. Poco después, en 1997, la Ley de Gobierno reconoce definitivamente la práctica de modificación por decreto y asegura, de esta forma, la flexibilidad necesaria para cambiar la estructura de planta ministerial161.
En conclusión, la preeminencia del Presidente se ha acabado manifestando también en la libre disposición de este para la organización de su gobierno y la formación de los ministerios. La difuminación de la reserva de ley en esta materia ha dejado escapar del control del Parlamento los aspectos relativos a la organización del gobierno, dejando que el funcionamiento interno de este se rija exclusivamente por lo que el propio gobierno decida y contribuyendo, de esta forma, a extender el desequilibrio entre Parlamento y Gobierno en beneficio de este último.
Una segunda cuestión que plantea la formación de ministerios se refiere a las motivaciones presentes tras el diseño de una determinada planta ministerial, las causas por las cuales el Presidente opta por un gabinete más amplio o más reducido y, en particular, por qué decide crear, modificar o suprimir un determinado departamento en el momento de la instauración de un nuevo gobierno o de la remodelación en medio de la legislatura. Las causas que pueden impulsar a crear un determinado ministerio obedecen a tres tipos de motivaciones, las cuales subyacen a menudo de forma simultánea en la decisión final de formar un gobierno.
1) Respuesta las a nuevas demandas económicas, sociales y políticas
Los ministerios son, esencialmente, instrumentos de acción política y administrativa mediante de los cuales el Estado y, en particular, su brazo ejecutivo, el Gobierno, ponen en marcha medidas políticas con el objetivo de obtener una serie de fines y resultados. Así, el tipo de ministerios existentes dan una medida de la
161 Según el art. 2.2. j) de la Ley de Gobierno, corresponde al Presidente “crear, modificar y suprimir, por
Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno”.
extensión del Estado en un país. Como podremos observar en el próximo apartado, el Estado moderno, en sus inicios, se dedicaba principalmente a los fines por los que fue creado tras el Renacimiento: mantener del orden, impartir justicia y asegurar la defensa frente a los otros Estados. Este es el origen de los ministerios más antiguos, como el de Asuntos Exteriores, Justicia, Interior o el de los departamentos militares.
A medida que la industrialización genera problemas nuevos y plantea necesidades de tipo social y económico, el Estado comienza a desarrollar actividades ligadas al fomento y el desarrollo económico e industrial. En este nueva ola, que amplia la presencia del Estado al control de la actividad económica y productiva, aparecen algunos de los ministerios más fuertes del gobierno, como Industria, Transportes, Energía, Trabajo.
La última ola de nuevos ministerios está relacionada con la creciente preocupación por los problemas de género, por el deterioro medioambiental o por determinados sectores de la sociedad (la tercera edad, los jóvenes). Estas nuevas demandas, a menudo, han tenido como respuesta política directa la creación de ministerios temáticos, dedicados específicamente a estas materias. Muchos de estos ministerios ya pre-existían como organismos inferiores (Secretarías de estado, Direcciones Generales) que han sido elevados a la categoría de departamento autónomo.
2) Intentos de mejora en la coordinación de las políticas gubernamentales
La creciente complejidad de los asuntos que debe atender el Gobierno está en el origen de determinadas iniciativas, encaminadas a ofrecer una mayor coordinación de las políticas emprendidas y obtener así una mejor eficacia en su implementación. El resultado ha dado lugar a nuevos departamentos, que con frecuencia resultan de la integración o de la reubicación de determinadas direcciones generales (el caso más ejemplar es la creación de superministerios, como los de Economía o Defensa). En el caso de los asuntos tratados por el Presidente, la preeminencia adquirida por la evolución de la institución y la voluntad de mejorar la coordinación de su entorno ha dado lugar a un fortalecimiento de los equipos de apoyo a presidencia, que a menudo conlleva la creación de nuevos ministerios vinculados directamente al Jefe de Gobierno (Relaciones con las Cortes, Portavoz).
3) Necesidades derivadas de la coyuntura política y de partido
La formación de un gobierno está sujeta a diversos condicionantes, entre los que se encuentran las relaciones entre partido y gobierno, así como la posición del presidente y su margen de maniobra a la hora de realizar los nombramientos ministeriales. Estos factores provocan a menudo situaciones de difícil situación, en las que los individuos propuestos y las carteras existentes no alcanzan el equilibrio necesario para llegar a una propuesta de gobierno. El resultado es la formación de carteras ad hoc, muy ligadas a la persona designada o al momento político en el que aparecen. Por este motivo, son también carteras inestables, ya que acostumbran a desaparecer cuando la necesidad política se desvanece y no suelen sobrevivir a la salida de su titular. Muchas de estas carteras se encuentran ligadas al área de Presidencia, tanto por las funciones que desempeñan como por el peso político de los ministros que las dirigen.
El tamaño de los gobiernos se ha ampliado notablemente a lo largo del siglo XX. Según Blondel, “la combinación del espíritu de intervención y del desarrollo geográfico de las agencias burocráticas nacionales condujo a un incremento sin precedentes en el número de departamentos ministeriales y de ministerios entre 1950 y 1980” (1982: 176). En concreto, se han destacado tres factores que aparecen vinculados al tamaño medio del gobierno en un país: el tamaño de la población, el grado de intervencionismo del Estado y la tradición cultural de gabinetes amplios o reducidos (Blondel, 1982: 177-178). De esta manera, la evolución del tamaño del gabinete gubernamental puede utilizarse como un reflejo de la progresiva extensión del aparato del Estado162 así como de algunas pautas de la dinámica política de sus elites.
162 Esta relación entre el tamaño del gabinete y la extensión del Estado ya aparece mencionado a
mediados del siglo XIX. García Madaria (1982: 122) recoge un fragmento de la Enciclopedia Española
de Derecho y Administración o Nuevos Teatro Universal de la Legislación de España e Indias, en el que
se justifica el aumento del número de ministerios que se había venido produciendo por entonces: “La división de los ministerios es también una consecuencia de la multiplicación de los negocios: de modo que su aumento o disminución dependerá siempre del aumento o disminución de aquellos. Si fuera posible que la capacidad de un solo hombre bastase a ocurrir a estos diferentes y graves cargos no se necesitaría más que un ministro, como ha sucedido en algunas épocas de nuestra historia política y la de otras naciones en que la concentración y limitación de las atenciones públicas no permitió el número de ministros que las circunstancias hicieron necesarios en tiempos posteriores, con relación al mayor
En Europa, se ha pasado de una media de diez ministerios por gabinete tras la Segunda Guerra Mundial a una planta de quince departamentos, lo que ha favorecida la estabilidad de su estructura a través de un crecimiento sostenido. Ello no ha impedido la existencia en frecuentes ocasiones de gobiernos sobredimensionados, especialmente durante los años de posguerra, debido a la necesidad de formar grandes coaliciones nacionales para impulsar la reconstrucción de los países más afectados por la guerra (Blondel, 1982: 182). España ha seguido generalmente una evolución paralela a la europea, a pesar de la existencia de gobiernos autoritarios durante buena parte del siglo XX. Vamos a realizar un repaso de esta evolución a través de dos apartados, uno dedicado a la evolución de la planta de gobierno antes de la transición política, y otro dedicado a la evolución a lo largo de estos últimos veintiocho años.
Evolución histórica de la planta ministerial hasta 1977
Desde principios del siglo XIX, el tamaño del Consejo de Ministros ha ido experimentando una progresión constante y paulatina. Como se puede observar en el gráfico 1.1, esta tendencia mantenida en la extensión del número de carteras gubernamentales se prolonga hasta bien entrado el período de la II República, momento a partir del cual se abre un período de inestabilidad en la planta ministerial que alcanzará hasta la década posterior a la Guerra Civil. Pasado este período de inestabilidad política y gubernamental, se recuperará la progresión del número de carteras, alcanzando el punto más elevado en el último gabinete del General Franco.
desarrollo de los negocios, proporcionando a las muchas necesidades que han venido con la civilización misma y el orden y mayor vigilancia que exigían.” (Madrid, 1848, vol. I, pág. 547).
0 5 10 15 20 25 1814 1819 1823 1834 1843 1868 1900 1920 1930 1933 1934 1935 1936 1938 1939 1957 1969
Gráfico 2.1 Evolución del número de ministerios en cada cambio de planta (1814-1975)
En sus orígenes, el Consejo de Ministros presentaba un tamaño muy reducido. Tras la invasión napoleónica y en los años inmediatamente anteriores a la creación formal del Consejo, el número de Secretarios del Despacho que acompañaban al rey en el Gobierno oscilaba alrededor de los seis componentes. Existía un núcleo estable de cinco secretarías, a las cuales podían unirse dos o tres secretarías más, de acuerdo con la conveniencia de la situación. El núcleo inicial del Consejo de Ministros estaba formado por las Secretarías de Estado, Gracia y Justicia, Guerra, Marina y Hacienda, carteras que representan las funciones principales que entonces ejercía el Gobierno del Estado163. Circunstancialmente, a estas se añadían los Secretarios de Ultramar, de Indias o de la Península, aunque su presencia era irregular.
A finales del reinado de Fernando VII se creó la cartera de Fomento, en 1832, a partir de la cual se irán desgranando, en la centuria siguiente, la mayoría de ministerios que ampliarán el equipo gubernamental. En aquel momento, Fomento se encargaba de todos los asuntos relacionados con la acción de gobierno que no
163 Este núcleo central de ministerios corresponde, de hecho, a la planta del gobierno que se crea en 1714
y se mantiene relativamente invariable durante todo el siglo XVIII, con la única pérdida del ministerio de Asuntos Eclesiásticos. Se trata de una planta muy influida por la estructura ministerial francesa, influencia que resulta patente desde el primer gabinete de ministros de 1714 hasta el gobierno establecido por el Estatuto de Bayona de 1808. Para conocer la evolución de los ministerios durante el siglo XVIII, ver Gómez-Rivero (1988: 19-38).
pertenecían a ninguna de las carteras existentes164; esta disparidad de contenidos generó una denominación variable del ministerio165. Por otro lado, en 1840 se inicia la costumbre de nombrar dos persones distintas para los cargos de Presidente del