El grado de continuidad de la elite gubernamental ha sido interpretado tradicionalmente como un rasgo indicativo de la capacidad del gobierno para ejercer influencia sobre el proceso político (Alderman, 1995: 498; Warwick, 1994: 139) y, consecuentemente, como una vía para detectar y describir la fortaleza de las estructuras político-administrativas en el seno del Estado. La estabilidad política, entendida como facultad de permanencia a lo largo del tiempo, adquiere así un carácter positivo y casi prescriptivo en las principales instituciones del sistema político, especialmente en el gobierno.
La preocupación por el fenómeno de la estabilidad gubernamental surgió tras los fracasos de algunos sistemas parlamentarios europeos durante la época de entreguerras, cuyo resultado condujo, en muchos casos, al surgimiento de regímenes totalitarios con voluntad expansionista y, producto de esto, al estallido de la Segunda Guerra Mundial193. Por supuesto, la inestabilidad del gobierno no puede considerarse como causa única ni principal de este desenlace histórico, sino que más bien tuvo lugar en un marco superior de conflictividad social y de debilitamiento del modelo de parlamentarismo heredado del siglo anterior. Como afirma Hobsbawm, en un momento en el que “se multiplicaron las ocasiones en las que era crucial que los gobiernos gobernaran”, la dificultad de generar mayorías parlamentarias durables y la propia desconfianza de las elites políticas en que la forma de gobierno parlamentario fuera adecuada para superar la crisis económica y social acabaron generando una opinión desfavorable sobre la democracia, en la que “los costos del sistema parecían insostenibles y sus beneficios, inciertos” (2002: 145-146). El fracaso de la IV República francesa reforzó la percepción que vinculaba parlamentarismo e inestabilidad gubernamental. Ante este escenario se erigió una fórmula racionalizadora del parlamentarismo, consistente en un conjunto de mecanismos electorales y
193 Para Linz, la inestabilidad gubernamental es, junto con la fragmentación del sistema de partidos y la
polarización de los electores, uno de los tres procesos que forman la etapa de crisis, dentro de la cadena general que lleva a la caída de una democracia (1987: 118). Esta inestabilidad del gobierno le resta eficacia, entendida como capacidad de respuesta del régimen político ante los problemas que se le plantean (Linz, 1987: 46). Por tanto, estabilidad gubernamental y eficacia política son dos conceptos estrechamente vinculados que justifican la preocupación por la estabilidad en la formación del gobierno. En idéntico sentido se expresó García-Pelayo (1986: 102).
parlamentarios que favorecían el predominio del ejecutivo sobre el legislativo y aseguraban una mayor estabilidad de los gabinetes de gobierno.
De igual forma, se ha propuesto a menudo la inestabilidad gubernamental de la II República como uno de los elementos que contribuyó a quebrar la autoridad política del Estado y precipitó la Guerra Civil194. Además, en el caso español, el fenómeno de la inestabilidad del gobierno venía siendo una pauta constante desde los orígenes del constitucionalismo decimonónico (Martin, 2000: 29; Virgala, 1988). Por este motivo, uno de los principales objetivos durante la redacción de la Constitución de 1978 fue diseñar un esquema institucional que asegurara la estabilidad gubernamental y frenara el modelo parlamentario mediante técnicas racionalizadoras (Paniagua, 1992: 202) como las que hemos comentado en el capítulo precedente195.
Sin embargo, la estabilidad gubernamental no es solamente un efecto o un reflejo de la ingeniería constitucional adoptada para garantizar la continuidad de las instituciones centrales del sistema político, sino que está fuertemente afectada por dinámica del proceso político. Tal como señalaba Mirkine-Guetzevich en Les Constitutions européennes:
“... le problème de la stabilité gouvernementale n’est pas un problème constitutionnel, et aucune loi, aucune règle rigide ne peut la réaliser si la vie politique d’un pays ne contient pas les éléments nécessaires à cette stabilité. Les règles constitutionnelles de la procédure parlementaire sont presque inutiles lorsqu’il s’agit d’un Gouvernement ayant une forte majorité; par contre, à un Gouvernement de coalition s’appuyant sur une majorité instable, cette procédure ne saura assurer la stabilité gouvernemental” (extraído de Martin, 2000 : 33).
194 La falta de estabilidad de las elites parlamentarias y gubernamentales dificultaron la construcción de la
lealtad (entendida como compromiso) hacia las instituciones democráticas de la República (Linz, 1978: 170). Un elemento que contribuyó especialmente, según Linz, a la inestabilidad gubernamental fue el papel de los Presidentes, que no cumplieron con su papel de moderadores y abusaron del recurso para cambiar gobiernos. Al igual que sucedió en la Alemania pre-nazi, el Jefe de Estado tendió cada a formar gabinetes en los que se valoraba la lealtad o proximidad de algunos ministros hacia su persona por encima de la representatividad parlamentaria o de partido de sus miembros (Linz, 1978: 173). En definitiva, según esta hipótesis, la inestabilidad del personal político se convirtió en un serio obstáculo para la institucionalización del régimen, que acabó confluyendo con otros factores y precipitando la crisis de la República.
195 En este sentido, Paniagua afirma que, en los títulos dedicados a la estructura política de los poderes
ejecutivo y legislativo, se percibe una influencia importante de la cultura política antiparlamentaria que el franquismo había promovido, así como de los movimientos conservadores del constitucionalismo europeo de posguerra, en especial la Ley de Bonn y la V República francesa (Paniagua, 1992: 202).
Desde la perspectiva de análisis de la elite ministerial, la estabilidad del gobierno se convierte en una variable relevante para entender la dinámica de las estructuras de gobierno. La estabilidad gubernamental puede favorecer o dificultar el acceso al ministerio de una buena parte de los candidatos según las circunstancias en que esta tiene lugar, de la misma forma que puede acortar o prolongar la carrera ministerial y, con ello, limitar la posibilidad de influencia de estos sobre las políticas del gobierno.
No obstante, al analizar y definir de forma concreta el alcance de la estabilidad del gobierno surgen diversos interrogantes, que hacen referencia al contenido mismo del concepto, así como a los factores que le afectan principalmente y a los efectos que genera la falta de estabilidad gubernamental. Por eso, en primer lugar, vamos a delimitar el concepto de estabilidad y las formas de calcularla utilizadas hasta el momento. A continuación, nos fijaremos en la duración temporal del gobierno y valoraremos el grado de estabilidad alcanzado por el modelo de parlamentarismo de la Constitución de 1978. Finalmente, contrastaremos esta forma de estabilidad con la continuidad del personal ministerial, a fin de precisar el verdadero alcance de la estabilidad gubernamental en España durante este período.
El problema de la estabilidad ministerial
Una de la críticas levantadas contra el parlamentarismo, como señalábamos anteriormente, es su propensión a generar gobiernos inestables (Aguilera y Martínez, 2000: 153; Linz, 1997: 38). Sin embargo, los diversos intentos de refutar la crítica a la inestabilidad de los gobiernos parlamentarios han llamado la atención sobre la confusión entre los conceptos de estabilidad gubernamental y estabilidad ministerial (Ollé-Laprune, 1962: 3); según esta posición, existen otros aspectos que trascenderían la durabilidad del gabinete y ayudarían a mantener la estabilidad de la acción gubernamental. De esta forma, hay que distinguir una doble dimensión en el concepto de estabilidad, que diferencia el mantenimiento de los equipos en su conjunto y de una parte de los miembros que los componen; de esta forma, se pueden distinguir cambios de gobierno y cambios en el gobierno, tratándose de dos dimensiones que pueden variar de forma independiente (Cotta, 1991: 350).
Por un lado, la estabilidad gubernamental se refiere al mantenimiento de equipos de gobierno en su conjunto, de tal modo que algunos autores manejan indistintamente los conceptos de estabilidad y duración (o durabilidad)196. El contenido de esta primera dimensión corresponde a una noción bastante intuitiva y sencilla, la duración del gobierno197, pero plantea problemas empíricos en el momento de transformarla en una variable analítica. En concreto, surge el problema respecto a qué criterios utilizamos para definir los límites temporales del gobierno. Esta es una cuestión sobre la que no existe un consenso general, aunque la mayoría de definiciones suele incluir la mayoría de los siguientes criterios para delimitar la vigencia de un mismo gabinete de gobierno:
a. una misma composición de partidos; b. un mismo jefe de gobierno;
c. una misma legislatura;
d. un mismo tipo de coalición de gobierno;
e. un mismo tipo de coalición parlamentaria de gobierno; f. un mismo equipo de ministros.
No todos los criterios tienen la misma importancia y cada uno de ellos puede generar un valor de duración substancialmente diferente. Mientras que los tres primeros suelen incluirse en casi todos los estudios que utilizan el gobierno como unidad de análisis, los tres últimos son tenidos en cuenta con menor frecuencia. De esta forma, se define un gobierno como aquel gabinete que se extiende en el tiempo entre dos de los siguientes acontecimientos: un cambio de los partidos que lo forman, un cambio del jefe de gobierno o unas nuevas elecciones legislativas (Budge y Keman, 1990). Los criterios cuatro y cinco introducen un nuevo elemento, el del estatus de la coalición de gobierno, ya sea en el interior del gabinete (si es una coalición sobrerrepresentada,
196 En concreto, Lijphart utiliza los conceptos de cabinet stability y cabinet durability. Para vadear la
vaguedad del primer término, Lijphart opta en sus trabajos por el segundo, más claro y cercano al indicador empírica en el que se basa (1984a). Por su parte, Taylor y Herman definen la estabilidad gubernamental como la duración del gobierno en días (1971).
197 La duración del gobierno es el indicador tradicional para cuantificar esta dimensión. No obstante, se
han propuesto otros indicadores para medir el mantenimiento de un equipo de gobierno: el número y frecuencia de crisis que se producen durante la vida del gabinete, el porcentaje de cumplimiento del total de la legislatura o la expectativa necesaria para cambiar a todos los ministros del gabinete, que usaremos
mínima ganadora o minoritaria) o en el seno del parlamento (mayoría parlamentaria compuesta por un solo grupo parlamentario o por varios, prestando especial atención a cualquier posible cambio en el apoyo estable al gobierno de aquellos grupos parlamentarios que no estuvieran presentes en el gabinete)198. El último criterio, que identifica un cambio de gobierno en cada recambio de ministros, presenta el problema de la sobrevaloración de los pequeños ajustes ministeriales, que pueden llegar a ocultar la continuación del conjunto del equipo y crear una falsa percepción de inestabilidad en el gobierno. Una aplicación de estos criterios al período que analizamos en esta investigación da lugar a una segmentación temporal como la que ofrece el Gráfico 3.1, del que hemos sustraído el último criterio (cambio cada nueva remodelación ministerial). 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 a b c d e
Gráfico 3.1. Segmentación de los períodos gubernamentales según criterios
Por otro lado, existe una segunda dimensión del concepto de estabilidad gubernamental, referida a la continuidad del personal de gobierno y que trata de superar la rigidez que puede plantear el cálculo sobre el conjunto del gabinete. Detrás de una posible discontinuidad del gobierno, definido por los criterios anteriores, puede existir la continuación de una parte de la elite ministerial, que Dogan denominó el en próximos capítulos de nuestra investigación (Lijphart, 1984a; Blondel, 1985). Como en todo indicador cuantitativo, el interés y utilidad de estas y otras propuestas depende del fenómeno que se quiere medir.
198 Estos dos criterios permiten una comprensión más matizada del fenómeno de los gobiernos en minoría.
“ministerial core” (1989d: 241) y que asegura la continuidad interna a través de los cambios del gabinete: pasan los gobiernos y permanecen los individuos. En este caso, toda la atención se desplaza al nivel individual, con el objetivo de detectar el carácter remanente de algunos ministros, capaces de abandonar el gobierno y volver a él más tarde. En el caso de que así fuera, la discontinuidad del gobierno estaría amortiguada por la continuidad de una parte de su base humana199. La tesis de la estabilidad ministerial oculta tiene sus orígenes en los estudios que se plantearon el alcance real de la inestabilidad gubernamental en la Francia de la III y la IV República (Dogan, 1953; Siegfried, 1956; Dogan y Campbell, 1957; Ollé-Laprune, 1962; Williams, 1964; Petry, 1994; Huber y Martínez-Gallardo, 2002) y puede resumirse en este fragmento del prefacio de Duverger al estudio de Ollé-Laprune:
“...derrière l’incohérence apparente de la succession des ministères, un ordre relatif se perçoit, qui voit se succéder suivant un rythme assez long de véritables équipes de gouvernement. Une fois installé au pouvoir, chacune y reste assez longtemps, en masquant plus ou moins cette permanence derrière quelques changements de décors et de détails. Les périodes d’instabilité véritable correspondent le plus souvent aux changements d’équipes : elles constituent des phases intermédiaires plutôt qu’un trait permanent du système.” (1962: prefacio)
Para detectar esta eventual estabilidad de los individuos frente al colectivo, se han tenido en cuenta dos criterios distintos de medición. Los indicadores más utilizados se han basado en la relación entre el número de ministros y el número de carteras. Así, un ritmo de recambio de ministros inferior al ritmo de cambios de gobierno se interpretaba como la manifestación de un retorno continuo de una parte de ministros tras cada cambio, lo que contribuía a relativizar la inestabilidad gubernamental, puesto que, al fin y al cabo, los pilares personales del ejecutivo se mantenían en el interior del gabinete, asegurando una “inestabilidad estable” (Siegfried, 1956: 400).
No obstante, en aproximaciones recientes a la problemática de la estabilidad gubernamental, se han planteado nuevos indicadores, que no miden la acumulación de presencias ministeriales mediante una ratio ministros / ministerios, sino mediante la iguales, contradice la perspectiva tradicional según la cual los gabinetes debían ser mayoritarios y reflejar la coalición parlamentaria que les apoyaba (Strom, 1990: 21).
199 En esta línea, Ollé-Laprune definió la estabilidad ministerial como “le phénomène par lequel tout
ministre évincé d’un gouvernement, à la suite d’une crise ministérielle, tend à revenir ministre dans un délai plus ou moins long (...), le résultat d’une succession de participations gouvernementales, plus ou
duración de las carreras ministeriales. En este sentido, el tiempo de los ministros en el gobierno muestra la experiencia de los miembros de gobierno, de manera que la estabilidad del personal aseguraría la experiencia necesaria para un policymaking efectivo en las áreas de gobierno (Huber y Martínez, 2002: 1).
La evolución de las diferentes formas de abordar el fenómeno de la estabilidad del gobierno ha dependido, en gran parte, de los aspectos de la realidad que se pretendían explicar a través de esta variable. Los primeros estudios consideraban la estabilidad gubernamental como un factor explicativo de la estabilidad de los sistemas políticos (Siegfried, 1956). Ante las reticencias que ha despertado esta vinculación, la estabilidad como duración del gobierno ha servido para analizar las relaciones entre gobierno y parlamento y el grado de dominio que uno de los poderes podía ejercer sobre el otro (Lijphart 1984a, 1987 y 1999). Los nuevos estudios tiene como objetivo medir el impacto de los cambios de gobiernos sobre el policymaking y los resultados de la acción de gobierno (Huber, 1998; Simmons 1994). Dado el tema de nuestro estudio, nos interesa saber en qué medida la capacidad del nuevo sistema político para generar gobiernos estables puede afectar a la duración de las carreras ministeriales. Por este motivo, vamos a tener en cuenta la noción de estabilidad gubernamental, definida por los cambio de gobierno, aunque también observaremos la eventual remanencia de los individuos a través de estos años. En cambio, dejaremos el uso del concepto de estabilidad como experiencia de los ministros en el gobierno para la segunda parte de la tesis, puesto que este corresponde a una de las dimensiones de la carrera ministerial.
La notable estabilidad a través de la duración del gabinete
El gobierno español se ha caracterizado por una marcada estabilidad en la duración del gabinete, en comparación con el resto de países occidentales basados también en sistemas de gobierno parlamentario200. Este rasgo comparativo se
moins longues, plus ou moins nombreuses, plus ou moins proches les unes des autres, plus ou moins variées, accumulées par les mêmes personnalités en dépit des crises ministérielles” (1962: 2-3).
200 Los datos para la comparación se extraen de Lijphart (1984b), basado en el análisis de veinte
democracias parlamentarias entre 1945 y 1980, y de Huber y Martínez-Gallardo (2002), que también cubre veinte casos de países con gobierno de gabinete, entre 1945 y 1999, en el que se incluye España.
mantiene sea cual sea el criterio escogido para calcular la duración del gobierno. En la tabla 3.1, hemos expuesto los diferentes resultados que obtiene la duración de gobierno de acuerdo con los diferentes criterios tomados para su segmentación. Como se puede observar, la duración del gobierno varía sustancialmente según se opte por unos criterios o por otros, de manera que el indicador se muestra muy sensible a las variables que lo definen.
Los criterios que arrojan una mayor duración en el gobierno se refieren al mantenimiento de una misma composición de partido y un mismo Presidente de Gobierno. En ambos casos, la duración es muy aproximada, salvo en la etapa de gobierno de UCD, en que se sucedieron dos Presidentes al frente del gabinete. Cuando la duración según ambos indicadores tiende a equipararse, nos encontramos ante gobiernos en los que un cambio de liderazgo en el partido conduce a un cambio de partido en el gobierno. Esta ha sido la pauta de los gobiernos españoles durante el período estudiado, caracterizado por gobiernos de un solo partido y Presidentes que a la vez han sido líderes indiscutibles del partido. La excepción de Calvo-Sotelo refuerza esta tendencia.
La continuidad en el tipo de coalición parlamentaria ha sido mayor que en el tipo de coalición gubernamental, lo que explica en parte que la estabilidad gubernamental no se haya visto afectada por la existencia de gabinetes en minoría. Las coaliciones parlamentarias han sido estables, aunque no se trasladaran al gabinete cuando estas se realizaban entre varios partidos. Entre 1993 y 2000, los gabinetes minoritarios se han sostenido sobre coaliciones entre el partido mayoritario y algunos grupos parlamentarios menores, entre los cuales CiU ha funcionado como un verdadero partido bisagra. Incluso, en 2000, el Partido Popular mantuvo la coalición parlamentaria de la legislatura anterior, a pesar de haber alcanzado la mayoría absoluta. De esta manera, se mantuvo la discordancia entre la composición partisana del gobierno y la de la coalición parlamentaria. Nos referiremos a este punto en el siguiente apartado de este capítulo.
Incluso, si utilizamos la celebración de elecciones como criterio de segmentación de gobiernos, obtenemos una duración considerable (dentro del límite marcado por la duración de la legislatura), muy por encima de la mayoría de países
europeos201. Esto se debe a que todos los gobiernos han completado, como mínimo, el 70 % de los cuatro años que marca el período de legislatura202.
Tabla 3.1. Duración de gobierno según distintos tipos de criterio
Criterios Duración media Períodos
a. Partido 9,0 1977/82; 1982/96; 1996/04 b. Jefe de gobierno 6,7 1977/81; 1981/82; 1982/1996; 1996/04 c. Legislatura / Elecciones 3,4 1977/79; 1979/82; 1982/86; 1986/89; 1989/93; 1993/96; 1996/00; 2000/04 d. Coalición de gobierno (1) 5,4 1977/82; 1982/1993; 1993/1996; 1996/00; 2000/04 e. Coalición parlamentaria (1) 6,7 1977/82; 1982/1993; 1993/1996; 1996/04 Modelo A (a + b) 6,7 1977/1981; 1981/82; 1982/96; 1996/04 Modelo B (a + b + c) 3,0 1977/79; 1979/81; 1981/82; 1982/1986; 1986/89; 1989/93; 1993/96; 1996/00; 2000/04 Modelo C (a + b + d + e) 4,5 1977/1981; 1981/82; 1982/93; 1993/96; 1996/00; 2000/04
Fuente: Elaboración propia. (1) Para calcular la duración según los criterios de mantenimiento de la coalición de gobierno / parlamentaria es necesario tener en cuenta el criterio de mantenimiento de la composición de partidos. Si cambia la composición de