1. Definición de los recursos administrativos
Los recursos administrativos constituyen una garantía de los administrados frente a la función de la Administración Pública, representando el mecanismo legal para hacer valer y prevalecer los Derechos consignados en la Constitución Política y en las demás leyes del sistema jurídico.
Jesús González Pérez80 los define como actos de impugnación de un acto administrativo anterior ante un órgano de ese carácter, que dan lugar a un procedimiento de revisión. Los recursos administrativos constituyen vías de revisión a instancia siempre de interesados, sujetas a plazos determinados.
Para Cosculluela Montaner81 son los procedimientos por los que el administrado legitimado solicita de la propia Administración Pública la anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta.
Los recursos administrativos son el arma que tienen los administrados frente a las resoluciones no favorables de la Administración Pública.
COMADIRA82, nos dice que desde una perspectiva objetiva los
recursos administrativos son un instrumento contemplado por el
80
González Pérez, Jesús y Francisco González Navarro: Comentarios a la Ley de Régimen jurídico a las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, p 2514.
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ordenamiento con el fin de proveer la protección de los propios valores que a él le dan fundamento. Desde el punto de vista subjetivo es un acto realizado por quien resulta habilitado por el ordenamiento para emplear aquel instrumento con el fin, precisamente, de lograr la protección de los valores que inspiran su otorgamiento.
El recurso en tanto acto de impugnación se le puede definir como aquel que regulado por el Derecho Administrativo realiza quien alega un derecho subjetivo o un interés legitimo con el fin de requerir a la autoridad administrativa dentro del plazo fijado, la extinción o sustitución total o parcial, de un acto administrativo (en sentido lato) por razones de legitimidad o bien de oportunidad, mérito o conveniencia.
Los recursos administrativos integran la llamada vía administrativa83 o gubernativa que Ramón P. Vázquez84 define como la línea jerárquica existente entre los órganos administrativos de un mismo ente público.
82
Ver: Derecho Administrativo Argentino, p. 859.
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Si bien la vía administrativa esta integrada por lo recursos administrativos que determine la normativa jurídica correspondiente, comúnmente son el de revisión y el de apelación, en nuestro sistema jurídico, pueden haber momentos en que no sea necesario agotar esta vía administrativa, porque no este expuesta ninguna en la ley aplicable o porque simplemente la emisión de la resolución administrativa la agota, por ejemplo, la sentencia no. 1, del ocho de marzo del año 2002 emitida por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia sostiene en sus Vistos Resulta que: “El recurrente (…) argumenta que ha agotado la vía administrativa ya que las decisiones del Consejo Superior de la Contraloría General de la República son definitivas y no son susceptibles de recurso alguno” El problema práctico es saber cuando se entiende agotada esta vía administrativa para poder recurrir a la vía judicial, porque nuestras leyes nunca lo señalan expresamente y menos las resoluciones administrativas que emiten las entidades públicas, aun y cuando la Ley No. 350 en su art. 2 inciso 11, al hablar del contenido de la notificación, lo estipula como parte del mismo.
84
PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, p. 379 – 381.
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El mismo autor señala que esta vía administrativa85 constituye un procedimiento administrativo que contiene recursos administrativos o reclamaciones previas a la vía jurisdiccional que tratan de abrir una vía de revisión de la actuación de la Administración Pública.
Dicha técnica administrativa tiene una doble función, la primera evitar que la Administración Pública resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales Contencioso – Administrativos, otorgándole un plazo en ocasiones demasiado largo, de reflexión y respiro, la segunda y más importante, servir de medio de garantía y defensa de los derechos e intereses de los administrados que podría evitar un proceso judicial largo y tedioso.
El problema es que la primera función se esta convirtiendo en un privilegio y protección para la Administración Pública y la segunda en una carga administrativa para los administrados debido a la retardación y hasta la ausencia de resolución y tramitación de los mismos por el ente público.
Respecto a su naturaleza jurídica tenemos que señalar que los recursos administrativos son una figura propia del Derecho Administrativo, que lógicamente pertenece al ámbito del Derecho público, es decir persiguen o tienen como finalidad la defensa del
85
Las Sentencias del Tribunal Constitucional Español (SSTC 61 / 1986 de 21 de enero y la 204 / 1987 de 21 de diciembre) han afirmado que: “La vía administrativa del recurso es admisible cuando responda a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos sin que en ningún caso pueda representar un obstáculo carente de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador” Véase Pemán Gavín: Vía administrativa previa y derecho a la tutela judicial. Revista de Administración Pública (RAP) # 127, p. 158.
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interés público, el control de la actividad de la Administración Pública y el mantenimiento del respecto al principio de legalidad administrativa. No se les puede confundir con las peticiones propias del Derecho Constitucional de petición, estipulado en nuestro art. 52 constitucional, porque es un derecho graciable, con una gran amplitud, que no implica la revisión de actos administrativos previos, como sucede en los recursos administrativos, que al no ser resueltos ponen en práctica la figura del silencio administrativo, lo que no sucede ni con las peticiones, denuncias, o críticas de las que habla el art. 52 constitucional.
Tampoco se les puede confundir con las simples reclamaciones o reclamos que los ciudadanos realizan por ejemplo ante los prestadores de los servicios públicos, en los cuales el administrado colabora con la Administración Pública en su actividad inspectora o reguladora sobre los mismos.
El recurso administrativo es un medio de impugnación con características propias de los recursos procesales, que debe de verse como un instrumento de revisión de los actos administrativos siempre a instancia del interesado y cuya resolución administrativa podría mantener o variar el sentido, el contenido del acto recurrido y por lo tanto los efectos jurídicos que pretendió producir.
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2. Régimen jurídico de los recursos administrativos
El Derecho Administrativo es “el conjunto de normas que regulan esencialmente el ejercicio de la función administrativa, es decir, de un lado, la organización del Poder Ejecutivo y el ejercicio efectivo de la función misma y las relaciones a que da lugar éste ejercicio”86
El Derecho Administrativo Nicaragüense está supeditado a la Ley escrita y no a lo consuetudinario, por lo que estructuralmente podemos afirmar que las fuentes directas de ésta rama del Derecho y que norman los recursos administrativos son esencialmente:
1. La Constitución Política 2. Las Leyes constitucionales. 3. Las Leyes ordinarias.
4. Los Reglamentos. 5. Los Decretos. 6. Los Acuerdos.
7. Las ordenanzas municipales y Reglamentos, Estatutos y otras disposiciones de las entidades públicas.
Prima entonces el principio de legalidad que en la actividad práctica supone87:
86
Rizo Oyanguren, Armando, Manual Elemental de Derecho Administrativo, p. 28.
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a) Que todos los actos administrativos deben estar sometidos a las normas o disposiciones vigentes generales; y
b) Los órganos de la Administración Pública que emiten actos o disposiciones generales deben estar sujetos al ordenamiento jerárquico de las fuentes escritas del Derecho.
Del principio de legalidad administrativa, se deduce que los recursos administrativos deben estar expresamente contemplados en la Ley de la materia y que todo el procedimiento para su tramitación debe estar así mismo determinado concretamente en una norma jurídica previa.
Los recursos administrativos constituyen una garantía de los administrados frente a la función de la Administración Pública, representando el mecanismo legal para hacer valer y prevalecer los Derechos consignados en la Constitución Política y en las demás normas del sistema jurídico.
En nuestro ordenamiento jurídico, tal y como comentábamos, la Ley No. 290, de organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo, regula entre sus artículos 39 al 46, los recursos administrativos (revisión y apelación) que se pueden utilizar en contra de los actos administrativos que emitan las entidades reguladas en
dicha norma jurídica (Ministerios, entes descentralizados y
desconcentrados).
Ahora, tenemos que señalar que también en nuestro sistema jurídico,
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administrativas, entre otras88) estipulan una regulación jurídica incluso distinta a la de la Ley No. 290, regulando sus propios recursos administrativos.
En otras palabras, tal y como lo hemos señalado, los recursos administrativos en Nicaragua, están regulados por una serie de normativas jurídicas, las cuales estipulan una variedad de requisitos de interposición y redacción, plazos de interposición y resolución, sentido del silencio administrativo, entre otros factores que rigen la vida de los recursos administrativos en Nicaragua.
Para ser más claros, en el ordenamiento jurídico nicaragüense, puede haber tantas vías administrativas, como entidades administrativas existan, lo que origina una amplia gama de recursos administrativos con una gran variedad de reglas específicas en su tramitación, que obligan a un estudio minucioso al momento de ejercer el litigio administrativo.
Esta variedad normativa, consideramos que no es mala, el problema es que no existen unos principios generales que regulen esa variedad normativa y que establezcan así, un orden común, unas reglas comunes a las cuales nos podamos atener los administrados al utilizar los recursos administrativos, tal y como sucede por ejemplo, en el sistema español, que luego analizaremos, en el cual esos principios básicos si están presentes y entre los que se pueden señalar:
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Pueden verse anexas a esta monografía una serie de diagramas de vías administrativas que rigen en nuestro ordenamiento jurídico.
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La celeridad, la economía procesal, la no interposición de documentos que ya estén en manos de la entidad administrativa correspondiente, la prohibición de la reformatio in pejus, es decir que al interponer el recurso administrativo no se agrave la situación del recurrente, entre otros que son una base común del sistema de recursos administrativos español, que le dan orden, unidad, claridad, y repetimos, son inexistentes en el sistema jurídico nicaragüense.
3. Objeto de los recursos administrativos
El objeto de los recursos administrativos es la pretensión dirigida a obtener una revocación, modificación o reforma de un acto administrativo89, es decir, que si por medio de un acto administrativo la Administración, te ha negado algo, su pretensión en los recursos administrativos, será lógicamente, que se transforme en una resolución afirmativa, en pro de sus derechos e intereses, pero sobre en pro del principio de legalidad.
En vista de lo anterior la Ley No. 350 en su art. 2, inciso 14, los define como un medio procesal que tiene el administrado para tratar de modificar o subsanar algún acto administrativo.
El objeto final de los recursos administrativos consiste, como hemos señalado, en procurar que la actuación de la Administración Pública sea apegada a Derecho y al principio de legalidad, incluso por medio
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de la revisión de sus actos administrativos, que originan los recursos administrativos, en otras palabras es como darle una nueva oportunidad a la Administración Pública para que revise su actuación y la apegue a derecho siempre en pro del bien común, del interés y del orden público.
4. Clasificación de los recursos administrativos
En España, González Pérez90 sostiene que existen tres tipos de recursos administrativos:
Recursos administrativos ordinarios: En cuanto pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad. En España son el recurso de alzada y el de reposición. En nuestro sistema jurídico seria el de revisión y el de apelación estipulados en la Ley No. 290.
Recursos especiales: Son los que el ordenamiento jurídico prevea en materias determinadas. Como por ejemplo, las reclamaciones económicas – administrativas españolas.
Recursos extraordinarios: Son los que se admite contra los actos administrativos firmes. El recurso de revisión administrativo español. En nuestro sistema jurídico no existe este tipo de recurso administrativo.
García de Enterría91, en el sistema español, hace referencia a recursos extraordinarios y otros ordinarios, los ordinarios son denominados así porque en principio proceden contra cualquier acto administrativo, entre ellos tenemos el recurso de alzada y el de reposición. Por su
90
Comentarios, op cit, p. 2516 - 2517.
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parte, el recurso de revisión es denominado como extraordinario porque sólo procede en los casos planteados de manera específica por la ley. Como vemos existen puntos de coincidencia entre ambos autores en cuanto a la clasificación de los recursos administrativos.
5. Características generales de los recursos administrativos
Son las garantías que posee el ciudadano frente a la actividad de la Administración Pública, es por ello que los recursos administrativos son considerados como la mejor expresión de la posición activa que puede tener el administrado frente a la Administración Pública92, como titular de derechos cuya tutela exige la existencia de un sistema de garantías de la impugnación (según Villar Palasi93).
Los recursos administrativos permiten una revisión y comprobación de la legalidad del acto administrativo.
Los recursos administrativos tienen una tramitación gratuita e incluso pueden interponerse sin asistencia o asesoría jurídica.
Se interponen de forma escrita, ante una autoridad administrativa que o ha emitido el acto administrativo, o es la autoridad superior de la que lo emitió, o suele suceder aunque con menos frecuencia que
92
El sistema de los recursos, tanto en vía administrativa como en la jurisdiccional, es el principal medio imaginado para remediar, dentro de lo humano, posibles errores, desviaciones o arbitrariedades de las autoridades y órganos, encargados de tomar decisiones, en sus respectivas parcelas de poder. Sentencia del Tribunal Supremo Español (STS) Sección 5ta, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de 11 de diciembre de 1991. Ver: Arríen, Juan B: Derecho Administrativo, p. 43.
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se interpongan ante una entidad administrativa independiente a la línea jerárquica administrativa, por ejemplo en materia de
contrataciones administrativas en Nicaragua, el recurso
administrativo de nulidad (art. 108 al 111 de la Ley No. 323, de Contrataciones del Estado94) se interpone ante la Contraloría General de la República (CGR).
Los recursos administrativos implican procedimientos menos solemnes que el judicial, lo que le permite ser más rápido, resolver las pretensiones de los administrados con mayor celeridad.
El comienzo de este procedimiento de revisión, iniciado por la interposición del recurso administrativo, es siempre a instancia del interesado, caso contrario a la revisión de oficio95, que la
94 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial, No. 001 y 002 del 3 y 4 de Enero del 2000.
95 La Ley No. 30/1992, del 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común de España (LRJPAC), reformada por la Ley No. 4 de 1999, del 13 de Enero en su art 102, regula la revisión de oficio de los actos administrativos en el sistema jurídico administrativo español de la siguiente manera: Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
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Administración Pública pueda hacer sobre sus propios actos y que posee siempre una regulación aparte de la de los recursos administrativos.
Tenemos que señalar que en Nicaragua no existe una regulación jurídica expresa sobre la revisión de oficio de los actos administrativos, tal y como sucede por ejemplo, en el sistema español. En otras palabras, la Administración Pública Nicaragüense no podría revisar sus actos, con la finalidad de reformarlos o modificarlos, para adaptarlos al principio de legalidad, sino que debería de haber un recurso administrativo por parte del administrado afectado para poder lograr tal fin.
Lo anterior nos sitúa frente a la posibilidad, de que si el acto administrativo, no fuese recurrido en tiempo por el administrado en vía administrativa, el mismo adquiriría firmeza y podría ser ejecutado para producir efectos jurídicos aún y cuando los mismos fuesen ilegales.
Desde ya nuestra propuesta, expuesta con anterioridad por el Prof. Arríen96, va en la línea de incluir en una futura Ley de Procedimiento Administrativo en Nicaragua, o al menos en una reforma a la Ley No.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo. Modificado por art. 1.21 de Ley 4/1999, de 13 enero (RCL 1999, 114).
Artículo 106. Límites de la revisión. Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
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290, una regulación jurídica sobre la revisión de oficio de los actos administrativos en Nicaragua.
Los recursos administrativos no pueden ser interpuestos por los órganos administrativos, es decir que una entidad pública no podrá provocar la revisión de sus propios actos utilizando recursos administrativos, sino mediante la revisión de oficio ya señalada en la característica anterior. Así mismo, una entidad pública no podría interponer un recurso administrativo en contra de la actuación de otra entidad pública, sino que deberá recurrir al contencioso – administrativo (artos. 120 - 124 Ley No., 350), a menos que una norma jurídica estipule lo contrario.
La interposición de un recurso administrativo no suspende, como regla general, la eficacia y ejecución del acto administrativo, sino que dicha suspensión debe ser emitida por el órgano administrativo que conozca, trámite y resuelva el recurso administrativo o suceder en una vía judicial posterior.
6. Finalidad de los recursos administrativos
a) Sirven como garantía para la defensa de los derechos y garantías de los administrados cuando éste le pide a la Administración Pública que anule, revoque o reforme el acto que emitió, al estimarse que es contrario a Derecho.
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b) Los recursos administrativos tiene la finalidad de funcionar como instrumento de control de legalidad de los actos administrativos.
Son considerados como un medio de regularidad de la actividad