Construction procurement and implementation

de trabajo como: «Todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo, celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o una o varias organizaciones representativas de trabajadores o en ausencia de tales organizaciones, representantes de trabajadores interesados, debidamente elegidos y autorizados por estos últimos, de acuerdo con la legislación nacional.»

Varios convenios y recomendaciones de la OIT tratan de la negociación colectiva1_{. El convenio}

básico es el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que en su artículo 4 dispone lo siguiente:

Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.

El Convenio (núm. 154) y la Recomendación (núm. 163) sobre la negociación colectiva, 1981, adoptados con posterioridad utilizan términos similares, establecen, por ejemplo, que «se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva» (artículo 5 del Convenio), y que tales medidas «no deberán ser concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva» (artículo 8 del Convenio).

El artículo 4 del Convenio núm. 98 pone de relieve dos factores: el fomento de la negociación colectiva incumbe a los gobiernos y el procedimiento de negociación entre las partes, ambas autónomas, debe ser voluntario. Así pues, la principal obligación es que los gobiernos fomenten y estimulen la negociación colectiva, pero «ni los gobiernos ni las partes están obligados a concluir contratos colectivos». Sobre estas bases, se han formulado reglas acerca de una serie de cuestiones referentes a la negociación colectiva.

13.1. Campo de aplicación personal

Al considerar los efectos de las disposiciones del Convenio núm. 98 relativas a la negociación colectiva es necesario tener presentes los términos del artículo 6 del Convenio, que prevé la exclusión de su campo de aplicación de los funcionarios públicos empleados «en la administración del Estado». Sin embargo, el Convenio se aplica a otras categorías de empleados públicos; la administración pública en su conjunto es objeto del Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, en términos similares, aunque admitiendo mayor flexibilidad, a los que figuran en las disposiciones pertinentes del Convenio núm. 98.

Cabe resaltar la diferencia existente entre el Convenio núm. 98 y el Convenio núm. 151, en cuanto a que el primero prevé solamente la negociación y los contratos colectivos como medios para reglamentar las condiciones de empleo, mientras que el artículo 7 del Convenio núm. 151 es relativamente amplio y elástico en lo que se refiere a métodos de participación y determinación

1 _{El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); la Recomendación} sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), que trata del procedimiento de las negociaciones colectivas, de la definición de los contratos colectivos, de los efectos de esos contartos, de su extención, de su interpretación y del control de su aplicación; la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), que está destinada a fomentar el establecimiento de organismos paritarios de conciliación y de arbitraje; esta Recomendación subraya el carácter voluntario de esos procedimientos y especifica que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga; y el Convenio (núm. 154) y la Recomendación (núm. 163) sobre la negociación colectiva, adoptados en 1981, que tienen como objetivo el fomento de la negociación colectiva libre y voluntaria.

de las mismas, no limitándose estrictamente a procedimientos de negociación cuando se trata de empleados públicos.

Debe recordarse, sin embargo, que los Estados que ratifican el Convenio núm. 98 no están obligados a aplicar sus disposiciones a los funcionarios públicos empleados en la administración del Estado.

A continuación se destacan los principios generales que rigen la aplicación del derecho de libre negociación colectiva en el caso de todos los trabajadores en general, es decir, los que no están cubiertos por las garantías establecidas por un estatuto de los funcionarios públicos.

13.2. Principios generales

El Comité de Libertad Sindical ha sostenido siempre que el derecho de negociación colectiva de las organizaciones de empleadores y de trabajadores con respecto a las condiciones de trabajo es un elemento esencial de la libertad sindical, y que los sindicatos deberían tener el derecho - mediante la negociación colectiva o por otros medios lícitos - de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de quienes representan. Asimismo, el Comité considera que las autoridades públicas deberían abstenerse de intervenir en cualquier forma que pueda coartar este derecho o entorpecer su legítimo ejercicio: semejante intromisión violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener derecho a organizar sus actividades y formular su programa de acción con total libertad.

El Comité atribuye considerable importancia al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe y realizar esfuerzos para el logro de un acuerdo. Esto es especialmente pertinente en aquellos casos en que los sindicatos estén privados del derecho de huelga en la función pública o en servicios esenciales.

También conviene resaltar que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de las actitudes recíprocas de las partes y de la confianza mutua que reflejen.

13.3. Titularidad de la negociación y representatividad

El Convenio núm. 98 reconoce como titular de la negociación colectiva, en lo que respecta a los trabajadores a las organizaciones de trabajadores. Además, al referirse al papel de las partes en la negociación colectiva, la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), especifica que la negociación, concertación, revisión y renovación de contratos colectivos incumbe a las organizaciones representativas de trabajadores, o en ausencia de tales organizaciones, a los representantes debidamente elegidos y autorizados de los trabajadores interesados. En estas condiciones, toda negociación directa entre la empresa y sus trabajadores en la que se deja de lado a las organizaciones representativas existentes pudiera ir en detrimento del principio de que debe estimularse y fomentarse la negociación colectiva entre los empleadores y las organizaciones de trabajadores.

A este respecto, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que en el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), y en el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), figuran disposiciones expresas para garantizar que cuando en una misma empresa existan sindicatos y representantes elegidos por los trabajadores, se adopten medidas apropiadas para garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados.

Cuando los sistemas de negociación colectiva en vigor disponen que los sindicatos más representativos gozan de derechos de negociación preferenciales o exclusivos, es preciso que dichos sindicatos sean determinados en base a criterios objetivos y preestablecidos, para evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso.

Si la legislación limita ese reconocimiento a la organización que reúna un número de afiliados o de partidarios equivalente a 50 por ciento de los miembros de determinada unidad de negociación, tal disposición impediría que el sindicato que no logre esa proporción pueda obtener el certificado de reconocimiento como agente negociador. En la medida en que las personas que negocian contratos colectivos sean representantes sindicales, la exigencia de una mayoría absoluta de los trabajadores interesados puede crear un obstáculo a la negociación colectiva, incompatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98. Por lo tanto, en aquellos casos en que ningún sindicato reúna a más de 50 por ciento de los trabajadores, la Comisión de Expertos estima que el derecho de negociación colectiva debe acordarse a todos los sindicatos de la unidad de negociación de que se trate, al menos en representación de sus propios miembros.

Los empleadores (incluidas las autoridades gubernamentales, cuando actúan en esa calidad) deben reconocer con fines de negociación colectiva a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos. El reconocimiento por un empleador de los principales sindicatos representados en su empresa, o del más representativo de ellos, constituye la base indispensable de cualquier procedimiento de negociación colectiva acerca de las condiciones de trabajo y empleo en la empresa de que se trate.

En el caso de que la legislación nacional establezca procedimientos para la representación de los intereses profesionales de toda una categoría de trabajadores, el Comité de Libertad Sindical ha estimado que esa representación debería recaer normalmente en la organización mayoritaria de ese sector y que las autoridades públicas deberían abstenerse de cualquier acción contraria a ese principio.

Las autoridades competentes siempre deberían tener la facultad de proceder a la verificación objetiva de toda solicitud presentada por un sindicato que afirme representar a la mayoría de los trabajadores de una empresa, a condición de que la solicitud parezca plausible. En caso de probarse que se trata de un sindicato mayoritario, las autoridades deberían recurrir a medidas de conciliación apropiadas para obtener que el empleador reconozca a ese sindicato a los fines de la negociación colectiva.

Si la legislación de un país establece una distinción entre el sindicato más representativo y otros sindicatos, el sistema vigente no debería impedir el funcionamiento de sindicatos minoritarios y menos aún privarlos del derecho de formular reivindicaciones en nombre de sus afiliados y representarlos cuando tramitan quejas personales.

Si el sindicato mayoritario no es el que concluyó un contrato colectivo, por haber logrado mayoría con posterioridad, y solicita su anulación, las autoridades deberían solicitar del empleador el reconocimiento de ese sindicato, no obstante la existencia del contrato.

13.4. Carácter voluntario de la negociación colectiva

La independencia de las partes en la negociación colectiva es de capital importancia. Así pues, la intervención de las autoridades públicas en la formulación y conclusión de contratos colectivos es contraria al criterio en que se inspira el artículo 4 del Convenio núm. 98. En otros términos, el derecho a negociar libremente los salarios y demás condiciones de empleo con los empleadores y sus organizaciones es un aspecto fundamental de la libertad sindical. Los sindicatos deben tener la posibilidad de ejercer cabalmente ese derecho sin la traba de restricciones legales.

En virtud del principio de la autonomía de las partes, por regla general, las autoridades públicas deberían abstenerse de intervenir a fin de modificar el contenido de contratos colectivos libremente pactados. Sólo se justificarían tales intervenciones por motivos convincentes invocados en aras de la justicia social o del interés general.

Los organismos designados para solucionar conflictos entre las partes que intervienen en la negociación colectiva deberían ser independientes; conviene que el recurso a dichos organismos sea voluntario. Además, en el ámbito nacional la interpretación de contratos colectivos debería incumbir a organismos independientes de las partes.

La adopción de medidas restrictivas viola el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen derecho a organizar sus actividades y formular sus programas de acción; además, es incompatible con el principio de que las medidas que se adopten deben promover la negociación colectiva.

No puede limitarse el alcance de la negociación excluyendo de ella determinadas materias relativas a las condiciones de empleo, pues tal limitación sería incompatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98. Lo mismo ocurre con cualquier requisito en virtud del cual los contratos colectivos deban ser aprobados por las autoridades antes de que se los pueda poner en aplicación. Un sistema de homologación oficial sólo es aceptable cuando la aprobación pueda denegarse por vicios de forma o inconformidad de sus cláusulas con las normas mínimas establecidas por la legislación del trabajo.

El artículo 4 del Convenio no obliga a los gobiernos a imponer la negociación colectiva a determinada organización; semejante intervención desvirtuaría el carácter voluntario de la negociación. El reconocimiento legal de sindicatos tampoco faculta al gobierno interesado a declarar obligatorio el recurso a la negociación colectiva.

13.5. Niveles de negociación colectiva

El derecho de negociación colectiva también debe otorgarse a las federaciones y confederaciones, puesto que no constituye una prerrogativa de las organizaciones de base.

Por regla general, son las partes las que determinan, por mutuo acuerdo, el ámbito que debe abarcar la negociación colectiva. De este modo, pueden salvaguardarse los intereses de ambas partes. Las autoridades no deberían imponer, por ejemplo, que la negociación abarque toda una industria o que deba realizarse necesariamente a nivel de empresa. En caso de que la decisión incumba a un organismo ajeno a las partes, éste debería ser verdaderamente independiente. No se debe impedir que los sindicatos negocien en el nivel de la empresa, si así lo quieren.

En caso necesario, se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel del establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional.

Derecho de información

En su párrafo 7, la Recomendación núm. 163 establece lo siguiente:

7. 1)En caso necesario, deberían adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales

para que las partes dispongan de las informaciones necesarias para poder negociar con

conocimiento de causa. 2)Con este objeto:

a) a petición de las organizaciones de trabajadores, los empleadores - públicos y privados - deberían proporcionar las informaciones acerca de la situación económica y social de la unidad de negociación y de la empresa en su conjunto que sean necesarias para negociar con conocimiento de causa; si la divulgación de ciertas de esas informaciones pudiese perjudicar a la empresa, su comunicación debería estar sujeta al compromiso de mantener su carácter confidencial en la medida en que esto sea necesario; las informaciones que puedan proporcionarse deberían ser determinadas por acuerdo entre las partes en la negociación colectiva;

b) las autoridades públicas deberían proporcionar las informaciones necesarias sobre la situación económica y social global del país y de la rama de actividad en cuestión, en la medida en que la difusión de tales informaciones no resulte perjudicial para los intereses nacionales.

13.6. Contratos colectivos y legislación

La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical ha señalado que los sistemas indebida o exageradamente legalistas impiden el desarrollo de armoniosas relaciones de trabajo. Cuando la legislación impone requisitos inflexibles y detallados es difícil lograr reales progresos, incluso en aquellos casos en que es evidente la buena voluntad de ambas partes de cooperar y comprenderse mutuamente.

En opinión del Comité de Libertad Sindical, no serían conformes al artículo 4 del Convenio núm. 98:

- una legislación por la que se limiten las materias que pueden ser objeto de libre negociación colectiva en relación con las condiciones de trabajo, como en el caso de determinadas disposiciones que facultaban a un ministerio de trabajo a fijar normas relativas a salarios, horas de trabajo, descanso, vacaciones y otras condiciones de trabajo, e imponían la obligación de recoger dichas normas en los contratos colectivos;

- una legislación por la que se modifiquen contratos colectivos en vigor desde cierto tiempo y se prohíba la futura conclusión de contratos colectivos sobre determinadas cuestiones;

- una legislación que desconozca la necesidad de modificar los estatutos de empresas públicas para adecuarlos a ciertas disposiciones de los contratos colectivos sobre cuestiones previstas en dicha legislación para ser objeto de negociación colectiva.

Además, el Comité de Libertad Sindical señaló que la suspensión o la derogación - por vía de decreto, sin el acuerdo de las partes - de convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, viola el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Si un gobierno desea que las cláusulas de una convención colectiva vigente se ajusten a la política económica del país, debe tratar de convencer a las partes de que tengan en cuenta voluntariamente tales consideraciones, sin imponerles la renegociación de los convenios colectivos vigentes.

En el último caso el Comité estimó que las modificaciones de esa índole debían ser obligatorias y que no correspondía dejarlas a la discreción de las empresas públicas locales.

13.7. Aprobación previa

La aprobación previa de una autoridad pública para dar validez a un contrato colectivo es contraria al principio de negociación voluntaria y puede desalentar el recurso a la negociación colectiva.

No hay incompatibilidad entre una legislación que permita rechazar el registro de un contrato colectivo a causa de errores de forma y el principio de la negociación voluntaria. Tampoco hay incompatibilidad si se subordina el registro al cumplimiento de las normas mínimas de la legislación laboral. En cambio, condicionar la aprobación oficial a la compatibilidad del contrato con la política general del gobierno equivaldría a imponer un requisito indebido antes de que el contrato colectivo pueda entrar en vigor.

13.8. Subordinación a políticas económicas

y medidas de estabilización

Por analogía, la intervención de las autoridades públicas con el propósito principal de asegurar que las partes en la negociación subordinen sus intereses a la política económica nacional no es compatible con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar del libre derecho a organizar sus actividades y formular sus programas de

acción y, por ende, de que las autoridades públicas deben abstenerse de cualquier intromisión que pueda restringir dicho derecho o entorpecer su legítimo ejercicio, y de que la legislación del país no menoscabará ni será aplicada de modo que limite el goce de ese derecho.

Cuando en los contratos colectivos figuren cláusulas que parezcan estar en conflicto con consideraciones de interés general, no es imposible concebir un sistema que permita señalar ese hecho a las partes con miras a que éstas puedan examinar el asunto con más detenimiento. No obstante, tal sistema debería respetar el principio de que la decisión final compete a las partes, pues, en caso contrario, no sería compatible con el libre derecho de los sindicatos a procurar, mediante la negociación colectiva, el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de sus afiliados, ni con el principio de que las autoridades deben abstenerse de toda intrusión que limite ese derecho.

Es evidente que pueden encontrarse medios para persuadir a las partes a que tengan en cuenta voluntariamente en la negociación colectiva criterios relativos a la política social o económica del gobierno y a la preservación del interés general. Para ello, es necesario ante todo que cualquier objetivo que se defina como de interés general pueda ser discutido en el nivel nacional, por todos los interesados.

El Comité de Libertad Sindical ha considerado, que en ciertas condiciones los gobiernos podrían estimar que la situación económica del país requiere en determinados momentos medidas de estabilización, con arreglo a las cuales no sería posible que las tasas de los salarios se fijen libremente por negociación colectiva.

Ahora bien, ante tal situación, tanto el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones han insistido en que si en el marco de una política de estabilización un gobierno considera que por razones imperiosas la tasa de salarios no puede fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. Este principio tiene tanta o más importancia cuanto que sucesivas limitaciones pueden llevar a una prolongada limitación de las negociaciones salariales, contraria al fomento de la negociación colectiva voluntaria.