4.8 Chi-Square Analysis
4.8.3 Context: Behaviour Analysis
Como hemos examinado, la historia constitucional del Ecuador muestra un uso indebido de la consulta popular empleada para reformar la Constitución, pues al amparo de la Constitución de 1979 se argumentó en reiteradas ocasiones la trascendencia de asuntos que se
92 consultaron a la ciudadanía y tenían el propósito de reformar la Constitución, lo cual propició una serie de infracciones al texto constitucional, el mismo que preveía otro procedimiento para aquellos casos. En 1998 se corrigió esta situación, por lo que se limitó el uso de la consulta popular para reformar la Constitución, estableciendo exclusivamente dos causales para su procedencia, estos son, ante la calificación de urgente por parte del Congreso Nacional, y en caso de omisión de la Legislatura en la tramitación de propuestas de reforma.
La Constitución vigente desde el año 2008 prevé un sistema de reforma más desarrollado desde el punto de vista normativo, pues, además de contemplar el procedimiento para realizar enmiendas de uno o varios artículos, o reformas parciales de la Constitución, es decir, el poder constituyente derivado, se establece la regulación del poder pre constituyente, en otras palabras, existe la regulación constitucional para convocar una Asamblea Constituyente.
Bajo tales consideraciones, para comprender íntegramente los mecanismos de democracia semidirecta, se debe conocer cómo opera la reforma constitucional, ya que se ha evidenciado la relación directa entre estas instituciones. En este sentido, los mecanismos de democracia semidirecta utilizados en la reforma de la Constitución, poseen una regulación especial respecto a los que son utilizados en cualquier otro ámbito, la misma que debe ser correctamente desarrollada.
Esto se hace presente con más rigor en el texto constitucional vigente, pues como se analizará a continuación, se prevé para todos181 los casos que impliquen reforma a la Constitución la utilización de manera obligatoria de referéndum o consulta popular, tanto es así que en el caso de la reforma parcial cuya iniciativa provenga de la ciudadanía y para la convocatoria a Asamblea Constituyente, se requiere el ejercicio de dos mecanismos de democracia semidirecta. De esta manera, se reconoce la iniciativa popular para proponer reformas bajo las reglas que se analizarán a continuación, y para que éstas entren en vigencia
181 En el caso de enmienda de uno o varios artículos de la Ley Fundamental se debe exceptuar el caso
comprendido en el numeral 2 del artículo 441 de la Constitución, es decir, cuando la iniciativa provenga de la Asamblea Nacional.
93 después de la tramitación en la Asamblea Nacional, se exige que se lleve a cabo un referéndum aprobatorio. De similar forma ocurre en la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la misma que será convocada exclusivamente mediante consulta popular, como se detallará a posteriormente, y el proyecto de nueva Constitución sólo entrará en vigencia tras un referéndum aprobatorio.
En definitiva, corresponde estudiar necesariamente el tema de la reforma constitucional para comprender cómo operan los mecanismos de democracia semidirecta, en particular la consulta popular182, cuando son empleados dentro de la reforma constitucional.
3.1.1 Enmienda a la Constitución
El artículo 441 de la Constitución contempla la enmienda para uno o varios artículos de la Carta Magna. Establece que la enmienda se llevará a cabo bajo dos modalidades. La primera a través de un referéndum, cuya convocatoria le corresponde al Presidente de la República y a la ciudadanía con un respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
Mientras que la segunda modalidad está a cargo de la Asamblea Nacional, la cual mediante la iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de sus miembros, puede plantear enmiendas, las mismas que serán tramitadas en dos debates. El segundo debate, conforme a la norma constitucional, se debe realizar impostergablemente en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. Para aprobar la enmienda se requiere el respaldo de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional. En este sentido, se mantiene el denominado candado constitucional para garantizar la rigidez de la Constitución al igual que la Carta Suprema de 1998.
Sin embargo, se debe precisar que la enmienda procede exclusivamente sobre asuntos que no alteren la estructura fundamental del texto constitucional, o el carácter y elementos constitutivos del Estado, asimismo que no establezcan restricciones a los derechos y garantías,
182 Debe entenderse la consulta popular como un concepto genérico que comprende el plebiscito y
94 y que no modifiquen el procedimiento de reforma de la Constitución. Estos aspectos serán analizados con mayor detenimiento a través del caso que se estudiará en el Tercer Capítulo de la presente disertación.
3.1.2 Reforma Parcial a la Constitución
El órgano competente para tramitar una reforma a la Constitución es la Asamblea Nacional, la misma que deberá realizarlo en al menos dos debates. El segundo debate tendrá lugar al menos noventa días después de la realización del primero. La iniciativa de la reforma parcial corresponde al Presidente, a la ciudadanía con el respaldo de al menos el uno por ciento de las personas inscritas en el registro electoral, o a través de una resolución aprobada por la mayoría de los integrantes de la Asamblea Nacional.
Para que proceda una reforma parcial, ésta no debe suponer la restricción en los derechos y garantías constitucionales, ni modificar el procedimiento de reforma de la Constitución. Finalmente, el artículo 442 determina que el proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional, y posteriormente se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes para su ratificación, para lo cual se requiere el voto favorable de la mitad más uno de los votos válidos, por lo que se excluye los votos nulos y en blanco. Sin embargo, no consta en el texto constitucional la determinación de la mayoría de la Asamblea con la cual debe ser aprobada la reforma parcial.
Como se puede observar, el procedimiento para la reforma parcial supone mayores complejidades que la enmienda, pues implica la tramitación de una iniciativa en la Asamblea Nacional, y posteriormente un referéndum aprobatorio; no obstante, materialmente la enmienda tiene mayores restricciones, pues contempla, como se analizó, cuatro aspectos que no pueden ser modificados mediante enmienda. Mientras que los únicos límites para la reforma parcial son: que no restringa derechos y garantías constitucionales, y que no modifique el procedimiento de reforma a la Constitución.
Ahora bien, para determinar cuál es el trámite que se debe seguir, y precautelar que el proponente de una enmienda o reforma acuda a la vía equivocada, la Corte Constitucional
95 calificará cuál de los procedimientos antes detallados corresponde para cada caso183. Por consiguiente, la Corte, frente a todos los casos de reforma, debería analizar el fondo de los aspectos que se busca enmendar o reformar y verificar que sean materias permitidas para cada caso. En este sentido, si se contempla una restricción de derechos y garantías o se pretende modificar el procedimiento de reforma constitucional, la Corte Constitucional debería indicar que ninguno de las dos modalidades es la idónea, por lo que correspondería convocar a una Asamblea Constituyente.
3.1.3 Convocatoria a una Asamblea Constituyente
Con anterioridad se advirtió que la Constitución prevé el mecanismo para ejercer el poder pre constituyente, esto es, consultar a la ciudadanía si está de acuerdo con la instalación de una Asamblea Constituyente que redacte un nuevo texto constitucional. Considero que esta posibilidad se plasmó en la Ley Fundamental para enmarcar dentro de las normas constitucionales una situación que a pesar que no se ha contemplado antes, se la ha ejercido recurrentemente en el Ecuador para cambiar de Constitución.
La disposición constitucional contenida en el artículo 444, establece que la Asamblea Constituyente exclusivamente podrá ser convocada por medio de consulta popular. Dicha consulta podría ser propuesta por el Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
La misma norma dispone que la consulta debe incluir la forma de elección de los representantes, así como las reglas del proceso electoral. Es decir que, según esta disposición, no existirán reglas generales sobre el proceso electoral aplicables a toda instalación y elección de una Asamblea Nacional, sino que éstas dependerán de cada ocasión que se plantee una consulta de esta naturaleza. Esto genera cierta incertidumbre, pues la propia Constitución debería determinar estos aspectos o en su caso, remitirlos a la ley. Sin embargo, esto ocasionará que las reglas electorales para la instalación de una Asamblea, se acomoden al
96 momento político en que se desarrolle la consulta popular. Como corolario, la Constitución dispone que para que entre en vigencia una nueva normativa constitucional, se requiere que ésta sea aprobada mediante el voto favorable de la mitad más uno de los votos válidos dentro de un referéndum.
Finalmente, una vez que se ha precisado las formas en que procede una reforma constitucional, y cómo éstas emplean consultas e iniciativas populares, se estudiará a continuación la regulación constitucional y legal de los mecanismos de democracia semidirecta. A través de la normativa constitucional vigente se prevén tres mecanismos: la iniciativa popular, la consulta popular y la revocatoria del mandato.
3.2