Step by step: running a procurement project
Step 12: Contract management
La separación del departamento de Panamá del Estado colombiano, proceso apoyado por Estados Unidos a cambio del Tratado Hay-Varilla (1903), afectó negativamente las relaciones de Colombia con los Estados Unidos. Esta dramática situación llevó a Colombia a un período de introversión, a la vez que la élite aplicó una política exterior raquítica71. Si bien inicialmente las relaciones binacionales se deterioraron, posteriormente el gobierno colombiano y los sectores empresarial y cafetero se esforzaron en restablecerlas con el propósito de articular sus intereses con los intereses económicos de EEUU, sin importar la soberanía de Colombia72.
Es de resaltar que Estados Unidos consolidó su superioridad económica y política como potencia mundial reemplazando la hegemonía inglesa al finalizar la Primera Guerra Mundial, época que coincide con el comienzo de la presidencia de Marco Fidel Suárez en Colombia
(1918-1921) y con el establecimiento de la Doctrina Suárez o réspice polum, la cual según
Pardo y Toklatian73, consistía en que Colombia debía orientar su política hacia los Estados Unidos ‗la estrella polar‘. Es decir, que todas las ―políticas de Estado y decisiones en materia de política internacional deberían estar sujetas a los lineamientos de la estrella polar del
Norte”74
. Drekonja, ―identifica ese momento como el comienzo de una ‗relación especial‘, para Colombia, con Estados Unidos, que permeará no solo en el vínculo bilateral, sino los lazos y las políticas globales de Colombia frente a otros actores internacionales‖75.
Durante la Segunda Guerra Mundial, si bien la Política del Buen Vecino adelantada por el
presidente Roosevelt fue una forma de intervención norteamericana en Latinoamérica que le
Suscrito entre EEUU y Panamá, a través del cual Panamá cedía por siempre el uso, ocupación, control,
derechos y autoridad entre otros, sobre el canal interoceánico a los Estados Unidos.
71 Tokatlian, Juan Gabriel. (2000).
La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio: ¿ceguera, miopía o estrabismo?. En: Revista Colombia Internacional No. 48, abril.Pág.36.
72 Ardila, Martha. (1991).
Cambio de norte? Momentos críticos de política exterior colombiana. Tercer Mundo Editores, Bogotá. Págs.55-58.
73 Pardo, Rodrigo y Tokatlian, Juan G. (1989).
Política exterior colombiana. ¿De la subordinación a la autonomía?. Tercer Mundo Editores en coedición con la Universidad de los Andes, Bogotá. Pág.81.
74 González, Roberto. (2004).
La política exterior de Colombia a finales del siglo XX. Primera aproximación. En: Investigación y Desarrollo, diciembre. Pág.263. Disponible:
http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=26810202#. Consultado: 17-09-09.
permitió a EEUU avanzar sus intereses económicos, políticos e ideológicos en la región, las fuertes repercusiones de la guerra en la economía colombiana hicieron que el gobierno colombiano durante la segunda administración de Alfonso López Pumarejo (1942-1945) se alineara completamente con los intereses norteamericanos, dándose un consenso entre la filosofía política e ideológica de López con la política de defensa y promoción de la
democracia como un instrumento de paz en América Latina por parte de EEUU76.
Otro antecedente histórico que marcó el juego de la relación dependiente de Colombia hacia Estados Unidos fue el nuevo orden mundial establecido como resultado de la Segunda Guerra Mundial, la Guerra Fría, donde el juego de poder y la política mundial giró en torno de dos ejes geopolíticos en oposición conformados por dos potencias; Estados Unidos y la
Unión Soviética77. En este contexto irrumpió la Doctrina de Seguridad Nacional de EEUU
como respuesta a la amenaza del comunismo, percibido como un ‗enemigo global único‘ y como el ‗enemigo interno‘ en su manifestación al interior de cada país78
.
De hecho, al finalizar la Segunda Guerra Mundial y desde el inicio de la Guerra Fría, la doctrina del réspice polum definió la política exterior colombiana con total identificación hacia los Estados Unidos79.
Asuntos clásicos del realismo en las relaciones entre Estados Unidos y Colombia en temas estratégicos y de defensa, adquieren importancia durante la Segunda Guerra Mundial y posteriormente, como la contención de la influencia del nazismo y luego del castrismo80. La lógica en términos de interés nacional del réspice polum está en lo económico y en el posible acercamiento político que se presta para ayudar en asuntos entre Colombia y terceros. De igual forma, la existencia de valores compartidos anticomunistas por parte de los gobernantes norteamericanos y colombianos favoreció la intervención de los Estados Unidos en la política doméstica de Colombia. En consecuencia, la lucha contra el comunismo internacional adelantada por EEUU durante la Guerra Fría, también se dio internamente en Colombia contando con el apoyo económico y militar norteamericano. Tal 76 Ardila, Op.cit. Págs. 95-105 77 Restrepo, W. Op.cit. Pág. 169. 78 Vargas, A. (2008). Op.cit. Pág. 11. 79 Tokatlian. (2000). Op.cit. Pág. 36
era el alineamiento con los EEUU en los inicios de la Guerra Fría, que el Presidente Alberto Lleras Camargo (1945-1946,1958-1962) participó activamente en la Conferencia de San Francisco en 1945, fue nombrado el primer Secretario General de la OEA, colaboró directamente con EEUU en la preparación del texto del Tratado Inter Americano de Asistencia Recíproca (TIAR) y fue invitado por el presidente Kennedy para participar en la
elaboración del programa denominado Alianza para el Progreso. Estos hechos muestran el
nivel de confianza que tenía Estados Unidos con los dirigentes colombianos para adelantar sus objetivos81.
Así mismo, Colombia fue el único país de América Latina que mandó tropas a Corea en 1951, participó en el despliegue de fuerza de la ONU en el Suez en 1956, favoreció la expulsión de Cuba de la OEA debido a sus principios Marxista-Leninistas y apoyó la intervención de EEUU en la República Dominicana en 196582. Este alineamiento tiene varias explicaciones, siendo una de ellas la visión compartida anticomunista motivada por intereses nacionales.
Como parte de la estrategia contra la amenaza comunista, la Alianza para el Progreso fue el primer programa que USAID estableció en América Latina bajo el discurso oficial de ayuda para el desarrollo, sin embargo, este programa disfrazaba los intereses de seguridad de Estados Unidos, tal como fue debatido por sociólogos de la CEPAL al ser visto como una ―forma de intervención en los asuntos internos de estos países y como una manera de perpetuar las condiciones desiguales de intercambio de comercio y crear una cultura de dependencia‖83.
La Alianza para el Progreso ofrecía ayuda al desarrollo económico, social y político de América Latina. Al promover el crecimiento económico, apoyar la reforma agraria para mejorar las condiciones sociales, aumentar el acceso a la educación y fortalecer la democracia, este programa pretendía contrarrestar la influencia del comunismo en el hemisferio; ideología promovida por la Unión Soviética y por Cuba. Por consiguiente, el gobierno colombiano acudió a la presunta meta compartida con EEUU hacia la preservación
81
Drekonja, Gerhard. (1983). Retos de la política exterior colombiana. CEREC- CEI. Bogotá. Pág. 75.
82 Randall, Stephen J. (1992).
Aliados y distantes. Tercer Mundo Editores - EdicionesUniandes- CEI.Bogotá.Pág.270.
83
Benavides, Farid. (2003). Foreign assistance and intervention: the role of the USAID in Colombia. En:
de los valores democráticos y de esta manera obtener apoyo para combatir peligrosos
actores cuyas fuentes de poder eran vistas como externas84. En Colombia este programa
se lanzó en 1961 y tuvo una duración de diez años. La ayuda económica (y militar) proporcionada se dirigió a la derrota del comunismo y al aseguramiento de las instituciones democráticas85.
De acuerdo con los datos consignados por Carduner86, entre 1962 y 1967 Estados Unidos
proporcionó a Colombia 663 millones de dólares para asistencia bilateral incluyendo 44 millones en ayuda militar. Otros 432 millones fueron suministrados por agencias de desarrollo multilaterales y 21 millones por donaciones multilaterales europeas y organizaciones privadas voluntarias norteamericanas. Durante estos cinco años fueron entregados a Colombia 1.1 billones de dólares en total. Esta cifra al año 2001 era equivalente a 9.1 billones, monto relativamente cercano en magnitud a los $7.5 mil millones del costo total propuesto para el Plan Colombia.
Según Palacios y Sanffor, si bien la Alianza para el Progreso alcanzó su objetivo básico de estabilidad política y el mantenimiento de la institucionalidad democrática mediante el apoyo
norteamericano al Frente Nacional como parte del reformismo preventivo de la Guerra Fría,
no se alcanzaron los objetivos económicos y sociales planteados87.
Durante el segundo período presidencial de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) se inició el
Frente Nacional, el cual fue un pacto político entre las élites liberales y conservadoras de Colombia, que consistió en un traslado pacífico del poder presidencial entre los dos partidos cada 4 años y cuyo objetivo era detener la guerra civil bipartidista conocida como La Violencia, acuerdo que finalizó con la presidencia del conservador Misael Pastrana Borrero (1970-1974).
El gran impacto político de la Alianza para el Progreso en Colombia fue sostener al acuerdo del Frente Nacional ya que dicho pacto restringió la competencia política solamente entre los dos partidos tradicionales, redujo la necesidad de que estos partidos ampliaran sus bases
84 Véase Carduner, Op.cit.
85
Ibid.
86 Ibid. Pág. 4-5
87
Palacios, Marco y Safford, Frank. (2002). Colombia País fragmentado. Sociedad dividida. Editorial Norma S.A.
políticas y también hizo posible la restricción del crecimiento de grupos internos que perjudicaban el control tradicional de la élite, como fue el movimiento gaitanista en los cuarentas y cincuentas88.
Luego de la presidencia del liberal Lleras Camargo llegó al poder el segundo presidente del
Frente Nacional, el conservador Guillermo León Valencia (1962-1966), quien se caracterizó por su fuerte orientación anticomunista, militarista y represiva, y que debido a los conflictos domésticos políticos y sociales del país, el interés nacional se ciñó aún más a la agenda de la política exterior norteamericana de la guerra contra el comunismo89. Es de anotar que durante el gobierno de Valencia y con el objetivo de exterminar a las ‗repúblicas independientes‘ se inició el Plan Lazo (operación soberanía), programa de contrainsurgencia
ideado y apoyado militarmente por EEUU90. Se denominaban repúblicas independientes, a
las autodefensas campesinas que influenciadas por el partido comunista evolucionaron hacia formas de poder local por fuera del sistema político bipartidista colombiano, siendo criminalizadas por políticos conservadores y las Fuerzas Militares91. Como aplicación de políticas preventivas en áreas de influencia comunista, un contingente militar asesorado desde Neiva por oficiales norteamericanos inició el ataque contra la ‗república independiente‘
de Marquetalia el 27 de mayo de 196492, debido a que en esta población se encontraba una
organización de campesinos comunistas alzados en armas.
Como resultado de este ataque nacieron las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC, ―un monstruoso error histórico por parte de la clase dirigente colombiana‖93. Es de resaltar, que en un lapso de seis años surgieron varios movimientos guerrilleros en Colombia, de los cuales dos permanecen hasta hoy en día; en 1962 el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y en 1966 las FARC. Fue así, como el período entre 1958 y 1966 se caracterizó por una intensa colaboración entre Estados Unidos y Colombia en el desarrollo del aparato de seguridad interna colombiana y en el enérgico combate contra bandidos y
88 Carduner, Op. cit. Pág. 7
89
Ardila, Op. cit. Pág.138
90
Pizarro Leongómez, Eduardo. (1991). Las FARC (1949 -1966) de la autodefensa a la combinación de todas
las formas de lucha. Primera edición. Tercer Mundo Editores. Bogotá. Pág.187
91
González, Fernán. (1995). Reflexiones generales sobre la violencia y la paz en Colombia. Pág. 8. Disponible:
http://www.ucentral.edu.co/NOMADAS/nunme-ante/1-5/2/revista_numero_2_art05_lreflexiones.pdf. Consultado: 09-10-09.
92 Pizarro (1991), Op. cit. Pág.187
contra guerrilla94, lo que también acrecentó la violencia en Colombia y la vinculación de Estados Unidos al conflicto armado colombiano.
Desde la presidencia de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), y en búsqueda de diversificar las relaciones políticas, económicas y diplomáticas, Colombia se orientó al fortalecimiento de sus vínculos con los países latinoamericanos. Esta nueva doctrina fue denominada, por el
entonces ministro de relaciones exteriores Alfonso López Michelsen, como el réspice similia o
mirar a los semejantes, transitando de un alineamiento habitualmente automático con EEUU a un alineamiento discretamente relativo95 en la búsqueda de una mayor autonomía. López Michelsen rechazaba el rol de herramienta regional que jugaba Colombia dentro del esquema de la Guerra Fría y por lo tanto deseaba reducir la tradicional dependencia hacia Estados Unidos96. Algunas medidas incluyeron la participación activa en foros tercermundistas como G- 77 y Nuevo Orden Económico Internacional (NIEO), apoyó la reinserción de Cuba en la OEA y
generalmente buscó adelantar estrategias multilaterales en vez de bilaterales97. Al comenzar
su mandato como presidente, Colombia entró a ser observador oficial del Movimiento No Alineado.
De allí en adelante, las políticas exteriores de Colombia oscilaron entre las dos miradas - hacia el norte y hacia los semejantes. Más aún, en distintas administraciones, por ejemplo, las de los presidentes Julio César Turbay y Belisario Betancur, hubo períodos caracterizados por uno y otro réspice, según la coyuntura interna y externa y de acuerdo con el tema e interés en juego.98
En la década de los 70 se produjo un cambio en la política exterior de Estados Unidos cuando incorporó la lucha contra la producción y comercialización de drogas ilícitas a su Doctrina de Seguridad Nacional, y cuando dicha producción fue definida por el presidente Nixon como el ‗enemigo número uno de la seguridad de Estados Unidos‘, siendo Colombia
integrada como una amenaza a los intereses nacionales norteamericanos99, situación que
se basó en la lógica de oferta y demanda ya que para 1978 Colombia era el mayor productor y exportador de marihuana hacia el mercado norteamericano y este último el mayor comprador del mundo. Colombia llegó a ocupar este puesto como consecuencia de las
94
Rempe, Dennis. (2002). The Past as Prologue: A History of U.S. Counterinsurgency Policy in Colombia, 1958-
66. Pág.4. Disponible: http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB17.pdf. Consultado: 29-09-09.
95 Tokatlian (2000), Op. cit. Pág. 37
96
Pardo y Tokatlian, Op. cit. Págs.105-106.
97 Drekonja, Op. cit. Págs. 81-82.
98 Tokatlian (2000), Op. cit. Pág. 37
acciones de la ―Operación Cóndor‖ (1975) en México, tendientes a la erradicación de cultivos marihuana, y el resultante traslado de la producción a Colombia100.
De igual forma, la severidad de las políticas contra la producción de cocaína en Perú y Bolivia propició el aumento de cultivos ilícitos inicialmente en sur del territorio Colombiano que luego se extendieron a la mayoría de los departamentos, convirtiéndose Colombia a mediados de los años noventa en el primer productor de este alcaloide101. A la vez, el aumento de los cultivos de coca en Colombia propició condiciones que hicieron fuertes a las organizaciones internas para el control de la oferta y distribución de la cocaína; los carteles de la droga de Cali y Medellín102.
A mediados de la década de los 70, las políticas relativas a las drogas se flexibilizan en Estados Unidos al despenalizar la posesión de la dosis personal de marihuana en once estados (1973 a 1979), y en Colombia al levantar las medias económicas existentes que impedían el ingreso de dineros provenientes del narcotráfico al país; situación que a finales de los 70 cambió debido a substanciales modificaciones en la política antidrogas de Estados Unidos y a los primeros endurecimientos contra Colombia por la inefectiva armonización del
gobierno colombiano con respecto a las directrices norteamericanas103. En consecuencia,
Estados Unidos instigó al presidente colombiano Julio César Turbay Ayala (1978-1982) para erradicar los cultivos marihuana utilizando herbicidas como el paraquat con el propósito de reducir la oferta. Toklatian indica, que Turbay se rehusó a fumigar y prefirió a través de la ―Operación Fulminante‖ (1979) lanzar una ofensiva militar en contra de la producción y tráfico de la marihuana en la Guajira, siendo para el ejecutivo una decisión más contundente que el uso de químicos en la lucha antinarcóticos y además no ponía en duda el ánimo de cooperar
100 Vargas, Ricardo (2001).
Cultivos ilícitos, conflicto y proceso de paz. En: Plan Colombia. Ensayos críticos. Estrada, Jairo, ed. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. No hay paginación disponible por ser formato electrónico. Disponible: http://www.mamacoca.org/ed-especial1/tcap14.htm. Consultado: 07-06-09.
101
Tickner (2008). Op. cit. Pág.26.
El término ―cartel de droga‖ se utilizó por primera vez para referirse a las organizaciones narcotraficantes de
Medellín y Cali, que controlaban el grueso de la oferta y distribución mundial de cocaína‖; véase: Crisis Group.
(2008). La Droga en América Latina I: Perdiendo la Lucha. En: Informe sobre América Latina No. 25, marzo.
Pág.4. Disponible: http://www.icd.go.cr/sitio/downloads/uploads/web_icd_pdf/pub_2/pub_2_53.pdf. Consultado: 10-10-09.
102
Costa, Alcides. El conflicto colombiano: una perspectiva global. En: Ardila, Martha. (2005) (editora). Colombia y
su política exterior en el siglo XXI. FESCOL. Bogotá. Pág. 13.
103 Tarapués, Diego F.
Diferencias ideológicas y aumento del narcotráfico: la posición ambivalente de Venezuela. En: Pastrana, E., Wieland, C. y Vargas, Juan C. (2008) (editores). Vecindario agitado Colombia y Venezuela: entre la hermandad y la conflictividad.Editorial Javeriana, Bogotá. Pág. 148.
con EEUU104. Como resultado de esta operación militar contra las drogas, y que según Lott105 fue dirigida por el gobierno norteamericano, no se logró erradicar la marihuana, sino se desplazó la producción a los Llanos Orientales y a la Amazonia colombiana; zonas propicias también para el cultivo de coca y además territorios bajo control de la guerrilla. Sin embargo, Estados Unidos continuó presionado por las fumigaciones:
El Embajador de Estados Unidos en Bogotá, Diego Asencio, reiteraba, en público y en privado, que el país recibiría más asistencia de Estados Unidos en su campaña contra las drogas si optaba por fumigar. El Subcomité de Relaciones Hemisféricas de la Cámara de Representantes en Washington aprobó en marzo de 1979 una enmienda para aumentar la ayuda económica a Colombia para combatir el tráfico de drogas.106
Así mismo, en 1979 se firmó el Tratado de Extradición colombo- norteamericano lo cual pone en evidencia la debilidad política del Estado colombiano ante el problema del narcotráfico y frente a los Estados Unidos.
Si bien es claro que la ayuda económica ofrecida fue un mecanismo de presión ejercido por EEUU para conseguir la implementación de sus políticas antidrogas en Colombia, otro posible mecanismo utilizado fue señalar al presidente Turbay Ayala como sospechoso de tener relaciones con el narcotráfico. No obstante, Turbay al iniciar su período presidencial estableció un Estatuto de Seguridad con el objetivo de debilitar a los movimientos guerrilleros creados en los años 60, al M-19 y al narcotráfico. Dicho estatuto fue criticado nacional e internacionalmente por la violación de los derechos humanos a través de detenciones arbitrarias, torturas y desapariciones principalmente.
En la arena internacional, el gobierno de Turbay se caracterizó por un estrechamiento en las relaciones y cooperación con Estados Unidos, que según Ardila107 se debió por una parte, a situaciones conflictivas en las relaciones de Colombia con Cuba, entre estas el apoyo que este último daba al M-19 en armas y entrenamiento, y por la otra, la tensión en las relaciones
104 Tokatlian, Juan Gabriel. (2002).
Estados Unidos y los cultivos ilícitos en Colombia: los trágicos equívocos de una fumigación futil. Working Paper, University of Berkeley. Pág.1. Disponible:
http://www.clas.berkeley.edu:7001/Events/conferences/Colombia/workingpapers/working_paper_tokatlian.doc. Consultado: 10-09-09.
105 Lott, Anthony. (2004).
Creating Insecurity: Realism, Constructivism, and US Security Policy. Ashgate publishing, Burlington. Pág. 104.
106 Tokatlian (2002).Op. cit. Pág. 1.
con Nicaragua por el reclamo del archipiélago de San Andrés y Providencia, desconociendo el Tratado Bárcenas-Meneses-Esguerra de 1928. El alineamiento del gobierno colombiano con EEUU obedeció al interés nacional pues estos hechos constituían una amenaza para la