2.7 Convergence Results for VL Methods
2.7.5 Convergence with an Improving Action Network
Tras dos décadas de un pacto democrático qut' permitió la gobernabilidad de Bolivia, éste se
deteriora y culmina con una crisis de legitimidad del sistema político. La estabilidad polftica y
la relativa institucionalidad logradas tras la reforma económica de 1 98.?, son cuestionados des de actores ,sociales movilizados tras dem;:mdas sociilles y étnicas. Los partidos polfticos reve lan sus aspectos caudil/istas y cliente/ares que les impiden forjar un consenso democrático.
Introducción
L
a estabilidad política que carac terizó Bolivia desde 1 985 puede parecer sorprendente2 conside rando la turbulenta transición democrá tica que vivió este país entre 1 977 y 1 982, la cual no dejó presagiar el desa rrollo de un sistema de partidos modera-do, una sucesión de elecciones libres, competitivas y limpias en 1 985, 1 989, 1 993, 1 997 y 2002 o una alternancia en el poder garantizada por el Congresol. Desde 1 985 en efecto, se llevó a cabo uno de los procesos más intensos de re formas políticas comparado con otros paises de la región4, que culminó en la renovación del Congreso en 2002, con Docente-investigadora, departamento de Ciencia Política, Instituto de Asuntos Públicos, U niversidad de Chile. Doctora en Sociología (Universidad de Lille 1 , Francia), Adualmen te es docente-investigadora del Instituto de Asuntos Públicos (departamento de Ciencia Po lítica), Universidad de Chile. Editora de la r<�vista Política del departamento de Cíencia Po lítica del Instituto de Asuntos Públicos y es co-investigadora del proyedo Fondecyt �lns trumentalización de redes sociales y lógicas electorales: la dimensión estructural de la mo vilización colectiva en movimientos neopopulistas chiienos". Ha publicado varios artícu los entre los cuales se destacan "Bolivie les limites de la consolidation institutionnelle: l'érosion du pacte démocratique", Problemes d'Amérique Latine, n°49, París, verano 2003. "Conciencia de Patria: une forme originale de clientélisme au sein d'un partí politi· que", Problemes d'Amérique Latine, n°32, enero·marzo de 1 999, pp.99-1 14.
2 Scott Mainwaring, "The surprising resilience of eleded governments", }ournal of Demo cracy, voiumen i ü, i'lumero 3, Juiio i 999, p. í 05,
3 René Antonio Mayorga, en "The Third Wave of Democraiization in Latín America", edita do por Scott Mainwaring y Frances Hagopian, Cambridge University Press (por publicar se).
4 PNU D, Informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2002, "Capítulo "1: Capacidad institu cional y polítka". p. 20.
1 20 ECUADOR DEBATE
un tercio de representantes indígenas. Sin embargo, la estabil i dad dependió tát�.-,t,;�. . de: ;�u tu!l
J�
ión del conflicto que terminaron agotándo se. como mostró en 2003 el trastornodel sistema: el gobierno de Sánchez de Lazada perdió la conducción del país los 1 2 y 13 de febrero y colapsó en oc
tubre.
En este artículo, exploraremos las formas de legitimación del sistema polf tico boliviano, desde una perspectiva sociológica, es decir enfocando dos me canismos centrales que concurrieron a lii desactivilción de las tensiones socia les durante al rededor de veinte años: l a coerción ejercida por los gobiernos de turno y el encauzamiento de la protesta, fruto de los movimientos neopopulístas de los noventa. Al mismo tiempo que operaron como amortiguadores del conflicto, estos dos actores socavaron por sus prácticas el pacto democrático, que consistió en una democracia "for m<�l" (reducida a un marco de reglas y procedimientos formales), estabil izada desde
'1 985. El agotamiento de estas for
mas de regulación desde fines de1 999
contribuyó también a la revital ización del movimiento sindical (cocaleros, ay maras del altiplano y más recientemen te Central Obrera Boliviana) y explica en parte la actual radicalización de l a sociedad.La construcción de la estabilidad A 1-'"' iir de
1 985,
so:: dOie el cid u J�::: la llamada " democracia pactada». Se asienta un sistema de presidencialismo parlamentarizado, en el cual el Congre so cumple un rol decisivo en la selec ción de los presidentes con la formación de mayorías parlamentarias. Estos pac tos garantizaron la a lternancia en el po der de tres principales fuerzas políticas: el Movimiento Nacionalista Revolucio nario (MNR), el partido más antiguo creado en1 941 ,
c.le corte populista; el Movimiento de la Izquierda Revolucio naria (MI R), que nace en1 971
como un partido de izquierda de raigambre mar xista; y la Acción Democrática Nacio nalista (ADN) que desde su fundaciÓn en1 979
defiende la economía de me:r cado y la democracia representativa.E l Pacto por la democracia, suscrito por Víctor Paz Estenssoro (MN R) y el ge neral Banzers (ADN) (ver cuadro Nº1 ) dio pautas para la reorgan ización de mocrática del país, con la adopción de un paquete de reformas que redefin ie ron el papel del Estado, en función de las reglas del libre mercado (decreto
2 1 060). E l recobrar la estabi l idad eco
nómica creó condiciones favorables pa ra la consolidación político-institucio nal que prosiguió la administración ul terior (1 989-1 993)6, fruto de un acuerdo
S La dictadura del general 6anzer !1 971 -1 978) fue la dictadura más larga del largo período de gobiernos mil itares que tuvo Bolivia durante el siglo XX.
6 Margot Soría Saravia, Democracia e izquierda en Bolivia, Ed. Artes gráficas Sagitario, La Paz, 2002, p. 1 34.
entre el MIR - partido que se habla des tacado por su lucha contra la dictadura de Banzer- y la ADN. Esta coal ición permitió a la tercera mayoría (la de Jai me Paz Zamora), l legar al poder con só lo el 1 9,6% de los sufragios.
la holgada mayoría con la cual Sánchez de lozada ganó las elecciones en 1 993 (33.8%) facilitó todavía más la profundización de las reformas anterio res. El sector privado vino a ocupar el lugar protagónico que le asignaba el de creto 2 1 060 con la promulgación de la ley de Capitalización, y se redefinió la arquitectura del Estado con la Participa ción Popular (1 994), ley de «descentra l ización del poder y de los recursos» 7. Los municipios recibieron un fortaleci miento tanto económico como institu cionaL la ley estableció un cálculo del presupuesto en función del número de habitantes, corrigiendo de esta forma los desequilibrios históricos entre las zonas rurales y urbanas. Tuvo también como meta ampliar !a
participación
t:l�> las comunidades indígenas y campesi nas en las decisiones pollticas del país, haciendo del multiculturalismo un prin cipio reconocido por la ConstituciónB.A diferencia de las elecciones de 1 993, las presidenciales de 1 997 dieron las primeros señales de desgaste del sis tema de gobierno. Banzer fue electo
TEMA CENTRAL 1 21
con tan sólo el 20,8% de los votos, cu ya dispersión condujo a la formación de la alianza más amplia de los años de de mocracia: la "megacoal ición"9, integra da entre otros por los partidos neopopu listas Conciencia de Patria (CONDEPA) y Unión Civica Solidaridad (UCS)10. Pe ro el pacto se reveló inestable: en 1 998, CONDEPA fue expul sado del gobierno por sus divisiones internas, seguido en 2000 por Nueva Fuerza Republicana (NFR)11. El gobierno tuvo además que l idiar con el deterioro económico que fue el caldo de cultivo para el aumento de los conflictos sociales.
Gonzalo Sánchez de Lozada fue reelecto en junio de 2002 con una débil mayoría (20,8%). La coalición sólo lo gró reunir el 44,3% de los sufragios y se enfrentó con la oposición intransigente del Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales, que conoció un auge ver tiginoso de una elección a otra, y del Movimiento Indígena Pachakuti (MIP) l iderado por Felipe Qui�Pf:>12. MAS y MIP decidieron permanecer a l margen de cualquier acuerdo político de gobier no y contribuyeron a la polarización del sistema partidario reflejada en la n ueva composición del Congreso. Consideran do sólo el departamento de La Paz, se de del poder pero también de los con flictos sociales desde 1 98213, Carlos 7 Gonzalo Sánchez de Lozada citado por Salvador Romero Ballivián, Geografía electoral de
Bolivia, La Paz, Caraspas-Fundemos, 1 998, p. 38.
8 Ley de Participación Popular, Ley 1 55 1 del 20 de abril de 1 994. 9 Véase cuadro n°1 y glosario de las siglas al final del artículo.
1 O Volvemos en otro capítulo sobre estos dos partidos.
1 1 la Nueva Fuerza Republicana (NFR) es creada en 1 995 por Manfred Reyes Villa, electo
por primera vez alcalde de Cochabamba en 1 993. 12 Volvemos m�s adelante sobre estos dos partidos.
122 EcuADOR DEBATE
Bohrt señal a que en 1 997 el bloque de partidos tradicionales, incluida UCS, había logrado un curul de senador (ADN), 1 6 curules de diputados (ADN 6, MNR 4, MIR 3 y UCS 3) frente a 2 se
nadores y 1 4 diputados para CONDEPA y un representante uni nominal del Mo vimiento Bolivia libre (MBL)14. El grupo
parlamentario paceño estaba entonces dividido en dos bloques equivalentes de
1 7 personas. En cambio, en 2002, el
equilibrio se rompió: los partidos tradi cionales (MIR y MNRJ obtienen sólo 1 1 diputaciones contra las 20 del bloque opositor: MAS 7, MIP 6 y NFR 7 y sus 3 senadores (MAS 2 y NFR 1 ) 1 5.
Cuadro N21 Los pactos gubernamentales
Periodo Pactos Principales lntesrantes Ruptura de loo pactos
Hernán Siles Suazo 1962 UDP (MNRI, MIR, PCB) Gran inestabilidad del
10/10/1982 pacto, finalmente disuelto
6/08/1985 en 1965.
Diálogo por la Partidos politicos con
democracia representación
Noviembre de 1 984 parlamentaria, Central Obrera
Boliviana y Confederación de
Empresarios Privados� mediación de la Iglesia Católica
V. Paz Estenssoro PaC10 por la democrac1a MNR-ADN El MNR rompe el pacto por
6/08/1 985 1985 la democracia al inicio de la 6/08/1 969 (reúne el 63,2% campana eleC10ral de 1 969
de los sufragios) stn consecuendas para la
estabilidad del gobierno.
Jaime Paz Zamora Acuerdo Patriótico MIR-ADN
ó/08/1989 1989
6/08/1 993 (reúne el 47% de los sufragios)
Acuerdo por la Partidos pollticos con
modernización del representación parlamentaria.
Estado y la consolidación
de la democracia. Acuerdo en dos etapas (febrero de 1 99 1 y julio
de 1 992)
1 4 Denominándose primero MIR-Bolívía libre, en 1 965 el MBl se escindió del MIR por una concepción más fiel a los planteamientos iniciales del MIR, véase a Susana Peñaranda de del Granado y Ornar Chávez, El MIR entre el pasado y el presente, la Paz, Gráficas latí na, 1 992, p.41 2-427.
1 5 Carlos Bohrt lrahola, Silvia Chávez Reyes, Elecciones 2002, Resultados y transformacio
TEMA CENTRAL 1 23
Periodo Pactos l'rincipales lrlt"!Varlles Ruptura ele los pactos
C. SAnchez de lozada Pacto por la MNR-MRTKl. MBl y UCS
6/08/1 993 Gobernabilidad
6/08/1 997 1993
(reúne el 54,8% de los sufragios)
Hugo Baozer Suárez
fi/08/1 997 Compromi!!O por Bolivia ADN-NFR, MIR, UCS En 1 998, CONDEPA es 6/08/2001 1 997 y CONDEPA expulsado de la coalición,
lreúne el 55,2% >e¡¡uido en 2000 de NfR.
Jorge Qviroga de los wfragoos)
li/08/2001 6/08/2002
C. SAnchez ele lazada Gobierno de MNR-MBI, MIR. UCS fn abril de 2003, el MBl deja 6/08/2002 Responsabilidad y NfR desde el 5 de agO!iiO la coalición. [1 1 8 de octubre 1 7/10/2003 (renuncia NaciOt'lal de 2003 de 1003. Gonzalo SAnchez de
a su cargo) 2002 tozada renuncia a la
(reúne el 44 .. �% de los pre!Oidenda Iras ser sufragios) abandonado por sus aliados.
Carlos Me<a Ci<ben Concluyó el ciclo de Ja ,.democracia pactada"'. Carlos Mesa gobierna sin mayoría
1 7/10/100:1 parlamentaria que pueda ser utilizada como rodillo. y con ministros apartidistas.
fuente: Cuadro elaborado por Pablo Quisbert y Stéphanie Alenda. En suma, el i ntenso proceso de con
solidación institucional l levado a cabo durante veinte años de democracia no pudo contener el agotamiento de la udP mocracia pactada" como sistema de go bierno. las alianzas gubernamentales compensaron, cada vez más laboriosa mente, la falta de mayoría absoluta ob tenida por los candidatos a la presiden cia desde 1 985, que se debió en parte al aumento del abstencion ismo en las elecciones presidencialesl b. Bajo el efecto de la recesión económica, este desgaste empeoró. El balance de dos
dé<:adas de aplicación del modelo neo liberal, según el Informe del PNUD de 2004, reveló ser desastroso: de 1 999 a 2002, la inf'idencia de la pobreza pasó de 63% a l 64% y la Tasa de Desempleo Abierta de 4,33 a 5,54 1 7_
El modelo neoliberal dio al país la estabilidad política suficiente para la aplicación de reformas políticas, pero el logro del consenso se debió también a mecanismos coercitivos que alcanzaron una violencia sin precedente en demo cracia, durante el último gobierno de Sánchez de lazada.
1 6 Este subió del 1 8% en 1 985 al 30% en 2002. Esta cifra no es alarmante comparada con la de otros países de la región, pero sí lo es considerando que ningún partido alcanza un nú mero de votos superior a las abstenciones. Siguiendo esta lógica. son los abstencionistas quienes ganarían la última elección, C. Bohrt, ibid .. p. 1 45-1 46. Este porcentaje refleja tam bién en gran parte una aaualización incompleta de las listas eleaorales. precisión que agradecemos a Salvador Romero Ballivián
1 24 EcuADOR DEBATE
La imposición del consenso
Si bien las elecciones anticipadas de 1 985 demuestran la acogida favora ble y mayoritaria del plan de austeridad adoptado por Paz Estenssoro ( 1 985- 1 989), su gobierno tuvo que recurrir a dos estados de sitio para imponer sus reformas estructurales, primero frente a las movilizaciones sociales contra el 2 1 060; y un año después, ante la pro testa de los mineros contra el despido de 23.000 de ellos, cuando el precio del estaño se desplomó ( 1 986). jai me Paz (1 989 1993
),
q:.:!en cosechó los fru tos de la estabilización lograda por su antecesor, sólo h izo uso de la medida de excepción una vez como respuesta a las demandas salariales de los maestros, cuyo radical ismo se explica en parte por la i nfluencia ideológica que el sin dicato recibió del Partido Obrero Revo lucionario (POR), de inspiración trots kista, desde los años 80. Las mismas rei vindicaciones salariales de este sector fueron acogidas con mayor dureza por Gonzalo Sánchez de Lozada ( 1 993- 1 997), pero dieron también l ugar a ne gociaciones con las autoridades. Bajo el gobierno de Banzer (1 997-2001 ), la represión se aflojó, lo cual coincide con el fortalecimiento de los movimientos sociales. El Estado de sitio decretado por una mega-coalición tambaleante
fue puesto en jaque por diferentes acto res mov i l izados (Coordi nadora del Agua lB, cocaleros, aymaras del a ltipla no, policía, maestros rurales). El último gobierno de Sánchez de Lozada (2002-
2003) pretendió revertir la imagen de debilidad dejada por la administración anterior reprimiendo con máxima vio lencia las protestas de febrero y octu bre, hasta su derrumbe.
El examen de los estados de sitio en democracia suscita una primera obser vación de orden general: la debilidad intrínseca de los gobiernos de turno des
de
1 985, su incapacidad de log¡ar cu; ,. sensos para la aplicación de reformas estructurales o a responder a las deman das de la sociedad manteniendo el "equilibrio dinámico"l9 que es el fun damento de la gobernabilidad. Llama la atención el desfase entre la construc ción de una democracia formal con evi dentes logros y los mecanismos coerci tivos de los que depende el manteni miento del orden.Se van también desgastando las for mas de control social hasta la desregu lación del sistema o lo que Norbert Elías llamaría la aparición de casos-límites20 para su buen funcionamiento: el gobier no de Banzer ya no logra absorber el conflicto y cede ante la presión de los movimientos sociales (la sociedad civil sobrepasa al Estado). El uso descontrola- 1 8 Esta organización nace en diciembre de 1 999 y logra, después de una ampl ia huelga, que
se anule la concesión otorgada a una empresa transnacional que administraba la distribu ción del agua en la dudad de Cochabamba. Los movimientos de protesta, iniciados por la Coordinadora del Agua de Cochabamba, se extienden a otros sectores, entre los cuales las organizacíones aymaras del altiplano.
1 9 Camou, 1 995, cítado por Norbert Lechner y Fernando Calderón, Más allá del Estado, más allá del mercado: la democracia, Plural editores/CID, La Paz, 1 998, p. 1 2.
TEMA CENTRAL 1 25
Cuadro Nq 2
ESTADOS DE SITIO EN DEMOCRACIA (1 985-2003)
Goblemos Fechu Causa
Víclor Paz E. (MNR) 1 8-sep-85 Protesta contra 1 8-dic-65 os 21060 Víelor Paz E. (MNR) 27-agoslo-86 Marcha por la
27-nov-86 Vida contra la relocalización Jaime Paz Zamora 1 5-nov-89 Huelga de los
(M IR) 1 5-feb-90 maestros
Gonzalo S. de lozada 1 8-abr-95 Huelga COB
(MNR¡ 1 8 -julío-95 -maestros
Gonzalo S. de lazada 1 8-julio-95 Huelga COB-
(MNR) 1 8-oCI-95 maestros
Hugo Hanzer (ADN) 8-abr-2000 Guerra del Agua 8-julio-1000 Bloqueo de las
l_ .
carreterdS Actores Detenidos COB-Mineros 200 Mineros-COB 1 84 MaeSiros-COB Maesrros-COB 810 Maestros-COB Coordinadora del Agua, cocaleros, aymaras del altiplano, polida, maeslros rurales ·--- Confinadas 155 59 1 53 350 Prórroga 22 Uberados 45 1 1 7 460 22 --· -- . Fuente: Elaborado y aumentado en base al cuadro de Jerzy Maldonado Rivera publicado en Ultima.Hora, 1 6/4/2000,do de la fuerza durante los enfrenta mientos entre policía y ejército de febre� ro de 2003 y en octubre, antes de la caí da del gobierno, mostró el desequilibrio inverso: la represión violenta de la so ciedad civil por el Estado.
La erosión del pacto democrático se aceleró bajo el efecto de la severa rece sión (0.6% de crecimiento) que golpeó el gobierno de Banzer quien, víctima de un cáncer terminal, dejó el mando a jor ge Quiroga en 200 1 .
la corrosión del sistema
Durante el gobierno de Banzer, tan to los pactos gubernamentales como el sistema de parlamentarismo presiden cializado21 o los mecanismos de con trol social revelaron sus límites. Los re sultados del Latinobarómetro de 2001 muestran que Bolivia es el país de Amé rica Latina más crítico hacia el ejercicio de la democracia, a pesar de su valora ción como régimen22. Junto con el Con greso, la Corte Electoral y el Poder Judi-
21 Este sistema de gobierno carece en efecto de un mecanismo institucional capaz de mane jar una crisis de gobierno (pérdida de mayoría en el Congreso o incapacidad de responder a los confl ictos sociales), véase a R.-A. Mayorga, "The Third Wave of Democratization in Latin America", art.cit.
22 Véase los resultados del Lati nobarómetro 2001 citado en el informe del PNUD, Informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2002, "Desarrollo y democracia: la hora de la i nfle xión", p. 47.
1 26 EcuADOR DEBATE
cial, los partidos políticos son las institu ciones que menos confianza infun den23. A finales de los años noventa, la opinión pública es incluso favorable a su 'desaparición24.
Si bien el país no se queda atrás en materia de consolidación institucional, el sentimiento positivo hacia las institu ciones no fue proporcional a los logros. Eso se explica en parte porque algunas reformas claves no respondieron a las expectativas. La Ley de Participación Popular, por ejemplo, se enfrentó a la corrupción endémica en las a lcaldías. También estuvo entorpecida por la in competencia de los funcionarios muni cipales, su no acatamiento de la ley o incluso su desconocimiento de la fron tera entre lo legal y lo i legal. La mala gestión de las finanzas públicas explica en parte esta crisis de confianza. Los go bernantes se muestran hábiles a la hora de negociar la deuda externa, pero de jan por otra parte incrementarse el défi cit f!sc::�! que pas
a
�'*" 1 999 �· 2003de
3,5 a más del 8%25. A la corrupción se suma la ineficacia, que refleja la admi nistración incoherente de las prefectu ras. En 2003, las regiones solicitaron un aumento del presupuesto para la inver sión pública. Pero sucede que éste no se
había ejecutado en su total idad durante la gestión anterior26_
La ley tampoco es reguladora eficaz del funcionamiento i nterno de los parti dos politicos, que siguen siendo organi zaciones patrimoniales y caudillistas. No elimina el reparto de las cuotas de poder en la administración, lo que trae como corolario el desarrollo de la buro cracia y el aumento del gasto público. Los militantes de cualquier tienda políti ca siguen exigiendo el uderecho»27 a u n empleo a cambio d e s u labor d e prose l itismo. • Los cargos político-administra tivos constituyen presas tan codiciadas después como antes de la revolu ción»28.
Si bien la corrupción es una prácti ca transversal a toda la sociedad, es par ticularmente notoria entre las elites po líticas que defienden a menudo intere ses privados. Jean-Pierre Lavaud habla de la recomposición de una neo-oligar