La existencia de concentraciones de exclusión en zonas concretas de las metrópolis ha generado en Europa una serie de iniciativas públicas con voluntad de resolver la situación.
Con todo, siempre está presente el debate sobre si hay que priorizar las estrategias generales de cohesión social por delante de estos enfoques de priorización geográfica que aquí venimos a exponer.
En todo caso la concentración de exclusiones es un hecho, y se han desarrollado diversas hipótesis para explicar su origen y su mantenimiento a lo largo del tiempo.
Desde un acercamiento más urbanístico, a principios de los ochenta se establece como clave de la concentración el funcionamiento del mercado inmobiliario. Así, los excluidos (no se entra a valorar el porqué de su exclusión) encuentran una vivienda o bien donde el mercado privado la ofrece a bajo precio (cascos antiguos degradados, sin atractivo para las clases medias), o bien allí donde la iniciativa pública la ofreció a bajo precio en los sesenta y setenta (en zonas de suelo barato — periferias— y aprovechando economías de escala —acumulación—), espacios estos últimos sin oferta para las clases medias.
En el primer caso, la falta de salubridad y de espacio público, así como la densidad de población, empeoran la situación de partida. En el segundo, la lejanía del centro, las malas conexiones con el entorno, la falta de equipamientos y de espacio público de calidad son los agravantes.
Se considera entonces que, mejorando la situación física, mejorará la calidad de vida de los habitantes y la imagen que el resto de la ciudad se ha hecho de estos barrios etiquetados de «problemáticos».
Las iniciativas públicas tenderán a construir nuevos equipamientos de calidad, generar nuevo espacio público, facilitar la rehabilitación, mejorar las dotaciones de transporte público... En los centros históricos, los resultados son buenos, la situación de los barrios —bien comunicados, con importantes connotaciones simbólicas positivas para la ciudad, bien dotados de servicios...— mejora aparentemente, especialmente mediante procesos de expulsión de la población inicial y sustitución por clases medias o altas.
En el caso de los polígonos periféricos de viviendas, los resultados no son tan aparentes, y tal vez reflejan más ajustadamente que la renovación física es necesaria (como lo es en toda la ciudad), pero no suficiente.
Se empieza entonces a estudiar la situación desde un punto de vista económico. El problema principal de estos barrios sería el paro, que se explicaría por la combinación de diversos factores, algunos exógenos (deslocalización industrial, creciente polarización social, rechazo de los empresarios a contratar personas de los barrios estigmatizados) y algunos endógenos (ausencia de oportunidades laborales en el mismo barrio, falta de redes sociales de inclusión en el mercado laboral, bajos niveles de formación, dependencia de los subsidios). El paro provocaría desarraigo, conflictividad, delincuencia...
Se desarrollan programas de formación personalizada —algunos centrados en la mujer—, viveros de empresas, sistemas de apoyo para la búsqueda de trabajo, bonificaciones para estimular la localización próxima de nuevas plantas de producción...
Pero, a pesar de todo, a pesar de los nuevos proyectos, a pesar incluso de la recuperación económica europea de finales de los noventa, los problemas (de conflictividad, vandalismo, delincuencia...) persisten en algunos barrios.
El enfoque más reciente se centra más en razones endógenas de convivencia y seguridad. Según esta visión, la mayoría de estos barrios son clusters de economía delictiva muy rentable, que, sí, desarrollan oportunidades laborales en el mismo barrio. La presencia sin tapujos del consumo y el comercio de drogas, que se desarrollan mediante apropiaciones violentas del espacio público, debilita los mecanismos de control social y favorece el abandono de la población normalizada. Las estrategias que se están desarrollando pasan por una mayor presencia de la administración — que ha sufrido un fuerte desgaste en estos barrios— mediante la mejora de los servicios existentes —educación, sanidad— y el refuerzo de los efectivos de seguridad (particularmente creando cuerpos no armados de proximidad), así como los de mantenimiento físico y mediación; a lo que hay que sumar, en Holanda, la creación consensuada de nuevos equipamientos para poner orden al consumo de sustancias estupefacientes (narcosalas). A su vez, en los países anglosajones se está entrando en procesos activos de estímulo a la participación ciudadana en los planes de transformación, como mecanismo de legitimación de éstos y para reforzar el control social de la mayoría, que quiere mejorar quedándose en su barrio.
En estos países —Alemania, Reino Unido, Dinamarca, Holanda— se apuesta por un modelo de gestión del proceso de transformación basado en la proximidad: mayor participación ciudadana y también creación de una nueva figura, el gestor de barrio, con competencias específicas que le permiten trabajar con los agentes directamente implicados —servicios de la administración en todos sus niveles, ONG, representantes vecinales...— y coordinar los diversos esfuerzos del plan de transformación.
En Francia, en cambio, aunque esto parece estar en revisión, se parte de un modelo más «institucional»: la participación ciudadana está menos promovida, los cargos electos asumen la representatividad y también la dirección de los planes y en muchos casos se echa en falta la figura de un coordinador «a pie de calle» que garantice todas las sinergias. En contrapartida, se favorecen mecanismos de coordinación metropolitanos, necesarios en este tipo de intervenciones.
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BOX 6.6 El proceso de creación y transformación del barrio de La Mina
M. F.El polígono de La Mina, localizado en Sant Adriá de Besos, municipio colindante con Barcelona, fue concebido a mediados de los años sesenta con la finalidad exclusiva de absorber la población proveniente de las barracas de Barcelona, que a finales de los años cincuenta alcanzaban la cifra de 12.500.
La ejecución del polígono planteaba dos fases, que configurarían posteriormente los ámbitos de La Mina Vella y La Mina Nova, diferenciados sobre todo por sus tipologías, densidades y organización del espacio público.
El déficit de servicios, puestos de trabajo y equipamientos en estas áreas determinó la dependencia del área metropolitana del área central de la ciudad, transformando estas zonas periféricas en ciudades dormitorio. Muy poco relacionadas con el tejido urbano y social del entorno, muchas de estas áreas conforman hoy día guetos, en que el déficit de políticas sociales capaces de integrar a
esta población en unas dinámicas normalizadas acabó por configurar bolsas de extrema degradación, delincuencia, tráfico de drogas y exclusión social. Sumado a estos factores, muchos de los polígonos presentan hoy día (algunos ya remodelados) patologías estructurales y pésima calidad constructiva, agravando aún más las condiciones de habitabilidad y de convivencia de esta población.
A mediados de los años noventa La Mina llega a una situación límite social, física y económicamente: bajos niveles de instrucción, altos índices de paro, dificultad de inserción laboral44, pobreza y drogodependencia45. Los espacios públicos pasan a ser apropiados y controlados por una parte de la población con actitudes incívicas o que de alguna manera están vinculados a la delincuencia.
Paralelamente, y al margen de esta dura realidad, la expansión de la Barcelona postolímpica y la transformación para el Forum 2004 hacen que el polígono pierda su condición periférica y lo sitúan en medio de la zona de mayor protagonismo urbano. Acorralado por este entorno, su remodelación e integración pasan a ser una necesidad para las administraciones, y para el barrio su única posibilidad.
Se hizo evidente la necesidad de un plan de intervención global y coordinado entre las distintas administraciones y los diferentes profesionales implicados. Siendo así, en 1997 el ayuntamiento decide elaborar un Plan de Transformación del barrio de la Mina (PTM) cuya estrategia global es su renovación y revitalización económica, social y urbana con el fin de asentar las bases para las actuaciones posteriores.
El Plan Especial de reforma urbana redactado 46 a partir del PTM está basado en la introducción de un nuevo elemento capaz de encadenar los tres principios clave de la propuesta —centralidad, diversidad e intercambio. Una rambla central con 40 m de ancho, que sirva de columna vertebral del barrio y que conecte el Parque del Besos y el Frente Marítimo, sirviendo de cremallera y unión entre las diferentes partes del barrio. Un espacio de relación de las nuevas actividades cívicas, sociales, económicas y culturales.
En lo que se refiere a la nueva construcción, el 63 por ciento se califica como vivienda, y el 37 por ciento como actividad. De esta forma se pretende fomentar la introducción de nueva población en el barrio. Cabe resaltar que el 52,84 por ciento del ámbito de actuación es de propiedad pública.
A raíz de la exposición pública del Plan Especial, se presentaron al Ayuntamiento de Sant Adriá las alegaciones al Plan, realizadas por instituciones y entidades, por representantes de las empresas del polígono industrial de la Mina y por particulares y vecinos. Las alegaciones dividen el Plan en varios puntos, sobre todo en cuanto a las densidades, demoliciones y afectaciones. Muchos de estos puntos fueron negociados y modificados en el Plan Especial aprobado en mayo de 2002.
A pesar de ello, muchos son los factores que hacen poner en duda la eficacia del plan urbanístico. Por un lado, la capacidad de integración física del barrio con su entorno, base esencial para que las integraciones funcionales y sociales puedan ocurrir, no está garantizada. Esto no se debe a la debilidad del Plan en sí mismo, sino a la ausencia de un planeamiento global y coordinado de toda el área, hecho que no sólo dificulta la sutura del tejido urbano, sino que, además, condena a La Mina a seguir siendo un cuide sac.
Por otro lado, el Plan Especial es en sí mismo una pieza necesaria de un Plan Integral de Transformación para La Mina y debería desempeñar el papel de formalizar en el espacio las líneas generales determinadas en este último. Por primera vez se verificó la intención de hacer del Plan Urbanístico un complemento al Plan de Transformación Socioeconómica. Desafortunadamente, este último no presenta resultados tan inmediatos, y por lo tanto su concretización y puesta en práctica se afrontan con una cantidad de prioridades y intereses divergentes.
La acción pública debería orientarse a una acción integral en la cual las políticas sociales, de recuperación y mantenimiento del espacio público, de seguridad ciudadana, de reinserción social de la población poco integrada, de promoción económica y cultural, etc., serían prioritarias. La falta de un programa integral, que articule de forma concreta y operativa las actuaciones urbanísticas y las sociales, es sin duda el punto débil de este proceso de transformación.