4. Methodology and methods – the plan
4.5 Data analysis
Este documento Conpes 3491 de 2.007 denominado “política de Estado para el Pacífico” se formula en el marco de los esfuerzos tendientes a “[…] insertar esta región al desarrollo nacional e internacional” que finalmente generen mejores condiciones de vida
511 Ibíd, p. 42
512 Según el plan de desarrollo del municipio de Quibdó 2.004-2.007 “el 60% del total de viviendas presentan problemas de de tipo cualitativo relacionado principalmente con su localización en zonas de alto riesgo, carencia de servicios públicos adecuados, ilegalidad en la tenencia, y estructuras de pisos y paredes inadecuadas”. 512 COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación, DNP. Conpes 3470 del 30 de abril de 2.007, p.14
513 COLOMBIA. DNP., Conpes 3470 del 30 de abril de 2.007, p. 3-4 514 Ibíd, p. 4
para sus pobladores.516 En ese orden de ideas, teniendo como marco de análisis de su importancia, la agenda Pacífico siglo XXI517, la visión Colombia 2.019, la agenda interna de conectividad y productividad, y otras políticas de carácter étnico y sectorial se reconoce que esta región es “uno de los lugares más privilegiados del planeta”518 por su biodiversidad. Sin embargo, la forma de desarrollo que se estructura desde ésta política, y en general las que se formulan sobre el Pacífico, según el antropólogo Arturo Escobar necesitan ser repensadas porque “sugieren un tipo de desarrollo euro-andino como respuesta”519 a los problemas, desconociendo la visión propia que tienen las comunidades.
En el ámbito concreto de las comunidades afrocolombianas, de acuerdo con datos del Censo de 2.005 se indica que el 74% de los habitantes de esta región se autoreconocieron en este grupo étnico, y el 84% de su territorio -entre pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas- corresponde a propiedad colectiva.520Sin embargo, sus habitantes viven en condiciones de menor desarrollo, y en consecuencia la política busca reducir la brecha social y económica frente al resto del país,521 a través del fortalecimiento de la gestión étnico-territorial.522
Por eso la visión hacia el futuro se condensa en que “el Pacífico biodiverso colombiano será en el 2.019 un territorio de vida, que respeta y es respetado por su diversidad étnica y cultural, que vive en armonía con el medio ambiente y aprovecha sus recursos para un desarrollo sostenible y pacífico, en términos ambientales, económicos y culturales. Una región autónoma y líder en la Cuenca del Pacífico, fortalecida institucionalmente y con organizaciones comunitarias consolidadas, que impulsa la etnoeducación de sus habitantes para el conocimiento y respeto de sus recursos naturales, tradiciones y prácticas culturales.”523
516 COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación, DNP. Conpes 3491 del 1º de octubre l de 2.007, p. 1 517
Esta agenda se realizó en el marco de la Cumbre de la Tierra o Conferencia de de Río de Janerio sobre el Medio Ambiente el 14 de junio de 1.992 y constituyó una respuesta internacional con el propósito de detener la degradación del Ambiente.
518 COLOMBIA. DNP., Conpes 3491. Op.cit., p.1
519 Al respecto véase ESCOBAR, Arturo y PEDROSA, Alvaro. Pacífico, ¿Desarrollo o diversidad? Estado,
capital y movimientos sociales en el Pacífico colombiano. Bogotá: CEREC, ECOFONDO. (1996), p 353 520 COLOMBIA. DNP., Conpes 3491. Op.cit., p. 2
521 Ibídem 522 Ibíd, p. 96
Sin embargo, para el logro de estos propósitos se dispuso principalmente afianzar la política de seguridad democrática en esta región, porque tal como lo sostenía la administración Uribe, de esta manera sus habitantes podrían ser partícipes de los beneficios derivados del mayor crecimiento económico.524 En ese contexto las estrategias de desarrollo fueron reducidas a políticas de seguridad de control territorial,525 incremento en el pie de fuerza de la fuerza pública526 y construcción de infraestructura militar.527
Lo anterior fue complementado en la política pública con la erradicación manual y aérea de cultivos ilícitos mediante las familias guardabosques, el programa de proyectos productivos y el grupo móvil de erradicación.528 Es de destacar que la información que se suministra en materia de desplazamiento demuestra el fracaso de las políticas anteriores, toda vez que se registra en la década de 1.997 a 2.007 un acumulado de 2.054.733 personas desplazadas por la violencia, de las cuales el 8.39% fueron expulsadas de municipios del Pacífico.529
En ese orden de ideas se plantea una atención integral para la población en situación de desplazamiento que incluye procesos de i) acompañamiento a retornos y reubicaciones, ii) asistencia humanitaria de emergencia iii) y generación de ingresos.530La evidencia ha demostrado que estas acciones se han enfocado en la asistencia humanitaria de emergencia, porque una política con enfoque de derechos solo se implementó con los seguimientos que la Corte Constitucional ha hecho a la sentencia T-025 de 2.004.
En lo que tiene que ver con los derechos territoriales de las comunidades afrocolombianas531, se da como un hecho el cumplimiento de las metas en materia de titulación,532 lo cual una vez más confirma lo que hemos estado sosteniendo en el sentido de que las políticas públicas territoriales de las distintas administraciones nacionales se han diseñado para lograr un cumplimiento formal de los mandatos de la Ley 70 de 1.993, por 524 Ibíd, p. 5 525 Ibíd, p. 7-8 526 Ibíd, p. 9 527 Ibíd, p. 9-10 528 Ibíd, p. 11-12 529 Ibíd, p. 13 530 Ibíd, p. 14 531
Para un análisis de toda la región Pacífica desde una perspectiva alimentaria y territorial véase FLOREZ, Jesús y MILLÁN, Constanza. Derecho a la alimentación y al territorio en el Pacífico colombiano. Bogotá: Misereor. (2007).
532 COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación, DNP. Conpes 3491 del 1º de octubre l de 2.007, p. 77
eso no se han dispuesto acciones y estrategias conducentes a un goce efectivo del territorio. Así las comunidades afrocolombianas en el papel tienen la propiedad colectiva de determinadas áreas, pero en la realidad pueden estar desplazadas, despojadas o confinadas.
Esto es lo que ha sucedido en la situación específica de las comunidades de Jiguamiandó-Curvaradó de las cuales se indica en este documento Conpes que “el deslinde o delimitación de la propiedad colectivamente titulada a los Consejos Comunitarios de las cuencas de los ríos Jiguamiandó y Curvaradó se encuentra en su fase final. El gobierno nacional ordenó deslindar 8.324 hectáreas de propiedad privada titulada individualmente […] a campesinos de escasos recursos antes de titular colectivamente los terrenos a los Consejos Comunitarios y está terminando la inspección ocular, el reconocimiento físico y la georreferenciación de estos predios.”533 El paso de los años ha demostrado que la problemática en estas comunidades es mucho más compleja de lo que en su momento estimó el gobierno, y por eso aún persisten las dificultades en el goce efectivo de los derechos territoriales, pese a los muchos anuncios que sobre el tema han realizado diferentes administraciones del orden nacional.
3.6. “Prosperidad Democrática” (2010-2014)
Aunque este Plan Nacional de Desarrollo está proceso de ejecución, y por lo tanto no se puede analizar con mirada retrospectiva como hemos hecho con los anteriores, está incluido en este segmento debido a la información que contiene en relación con la población afrocolombiana, la cual confirma la ineficacia de las políticas públicas territoriales que se han implementado.
Para esto procederemos con la misma metodología consistente en una descripción crítica y progresiva de los aspectos generales, luego de la situación afrocolombiana en general y finalmente del componente territorial en concreto.
Con el anterior marco consideramos que este PND está concebido desde una visión optimista en el futuro del país que se sustenta en la inclusión de Colombia en el grupo denominado CIVETS,534 un conjunto de Estados que tienen “[…] economías con grandes
533 Ibíd, p. 78
534 Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica. COLOMBIA. DNP. PND. (2.010-2.014) “Prosperidad Democrática”. Capítulo I Hacia la prosperidad democrática: Visión 2010-2014, p. 20
expectativas de crecimiento para las próximas décadas”.535 Por eso se considera que en el actual contexto histórico el camino hacia la prosperidad está más despejado, toda vez que ya Colombia no es percibida como un Estado fallido sino como una economía emergente.536 En ese orden de ideas la coyuntura de la emergencia invernal es una oportunidad para “superar adversidades comunes recientes, empinarnos por encima de la inercia y proponer y encarrilar al país hacia la prosperidad democrática. Una circunstancia que nos permite soñar con dar ese salto que nos dé la entrada, en un futuro no muy lejano, al selecto club de los países desarrollados.”537
En ese propósito el PND es la “hoja de ruta”, “mapa” y “brújula” para resolver las necesidades más apremiantes y aprovechar las potencialidades del país.538 Por eso se
implementan cuatro ejes transversales,539 sustentados en tres pilares540 que tienen como elemento articulador la convergencia regional.
Es interesante tener presente que, de ante mano, este PND reconoce la importancia de las entidades del Estado, el sector privado y la sociedad civil en la efectividad de las políticas públicas para que estas puedan catalogarse como exitosas.541
Al reconocer que las brechas en materia de desarrollo de los territorios del país tienen conexión con los “condicionamientos históricos estructurales”542 se explica el enfoque regional que servirá como marco de referencia de las políticas públicas y programas que se implementarán para los diversos grupos poblacionales.543 En este sentido es importante observar que en el análisis comparativo entre departamentos el Chocó continúa con el ingreso per cápita más bajo del país y los rezagos en materia de pobreza siguen encabezados por la región Pacífico.544
535 Ibídem 536 Ibídem 537 Ibídem 538
Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica. COLOMBIA. DNP. PND. (2010-2.014) “Prosperidad Democrática”. Capítulo I Hacia la prosperidad democrática: Visión 2010-2014, p. 21
539 Según el documento son: Innovación, Buen gobierno, Relevancia internacional y Sostenibilidad ambiental. COLOMBIA. DNP. PND. (2.010-2.014) “Prosperidad Democrática”. Capítulo I Hacia la prosperidad democrática: Visión 2010-2014, p. 22 540 Ibídem 541 COLOMBIA. DNP. PND. Op.cit., p. 22 542 Ibíd, p. 24 543 Ibídem 544 Ibíd, p. 25-30
Por lo anterior, el impulso de las potencialidades de los departamentos rezagados debe acelerarse;545 no obstante, las diferencias al interior de los departamentos, debido a los problemas de la capacidad institucional de algunos entes territoriales municipales, circunstancia que ya hemos referido en las poblaciones que tienen mayor presencia afrocolombiana, es un componente que puede dificultar la nivelación a nivel departamental.546
En lo referente a los afrocolombianos se indica que el 70% de su población se concentra en los departamentos de Valle, Antioquia, Bolívar, Chocó, Nariño y Cauca.547 Y en materia de derechos territoriales se han adjudicado 162 títulos colectivos en un área de 5.218.024 hectáreas.548 Sin embargo, se reconoce que “en los municipios con población
mayoritariamente indígena o afrocolombiana el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) se ubica en el 66% y 57% respectivamente, estando por encima del promedio nacional (27%)”549
En materia de desplazamiento forzado, circunstancia que de manera concomitante vulnera un conjunto de derechos en especial el goce efectivo del territorio, los afrocolombianos son los más afectados según cifras del Registro Único de Población Desplazada (RUPD)550, por lo que entre otros aspectos se promoverá el desarrollo alternativo en los territorios colectivos, el etnodesarrollo y la gobernanza de las comunidades.551 También se dispone el avance de la titulación colectiva en el marco del Plan Nacional de Tierras, la inclusión de la variable étnica en las acciones que implementen las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)552 y en el Censo de 2.014 o 2.015.553
Consideramos que tal como avanza este Plan Nacional de Desarrollo la situación de las comunidades afrocolombianas continuará agravándose porque la operación de las autoridades públicas sigue en la misma órbita de acción del pasado, en la que se han 545 Ibíd, p.30 546 Ibíd, p. 32 547 Ibíd, p. 363 548 Ibíd, p. 364 549 Ibídem 550
COLOMBIA. DNP. PND. (2.010-2.014) “Prosperidad Democrática”. Capítulo IV Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, p. 366
551 Ibíd, p. 369 552 Ibíd, p. 370 553 Ibíd, p. 371
privilegiado los intereses del gran capital nacional y transnacional frente al goce efectivo de los territorios étnicos. Incluso es probable que la situación de precariedad de los despojados y desplazados se profundice ante la ejecución de la denominada “locomotora minera” por parte del gobierno nacional.
4. Una explicación del problema de eficacia de políticas públicas territoriales en la