Data Collection and Analysis

Decretos que regularon la TV por abonados (satelital y por cable) a partir de la interpretación de la ley n.o 15.671 y su decreto reglamentario n.o 349 del año 1990 y su modificatorio 125/93.

Ley de presupuesto de n.o 16.170 del 28 de diciembre de 1990 (dentro del inciso 03, Ministerio de Defensa). En su artículo 139 refiere a la asignación de personal para la Dirección Nacional de Comunicaciones. Define el cargo de director y el de subdirector, cargos como de «particular confianza» (según ley n.o _{15.809 del 8/04/1986, art. 9).}

Aprobación del tratado que establece el Mercado Común del Sur (Mercosur), ley n.o _16.196.

4.3.1 Impronta desreguladora y privatizadora: el affaire de la ley n.

_16.211

La situación que se inicia en el gobierno del Dr. Lacalle a finales del siglo XX obedece a una acumulación doctrinaria y política de envergadura, de forma coincidente con el entorno regional donde la aplicación de doctrinas liberales proponía lógicas adscriptas a un mercado multilateral y desregulado (Barba Solano, 2004; Mastrini y de Charras, 2005), que lograba permear las lógicas estatistas instaladas en Uruguay desde el primer batllismo48 _{(finales del}

48 _{El batllismo significó un período político fundante y se situó a caballo de los siglos XIX y XX, siendo estudiado} desde distintas perspectivas por varios investigadores (Jacob, 1986; Caetano, 1992 y 1993; Frega y Trochón,

siglo XIX e inicios del siglo XX), a través del cual el Estado uruguayo se había configurado como «Estado empresario» participando en el mercado de servicios y bienes (Yaffé, 2001). Se asumía la definición conceptual de las telecomunicaciones49 _{como «toda transmisión,}

emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos» y, a partir de esta definición, se intentó un desplazamiento conceptual y económico intentando ubicar a las telecomunicaciones como uno más de los commodities a negociar, trasladando el escenario de definiciones hacia las rondas de acuerdos de negocios como los ubicados en los ex-GATS.

Para el caso de Uruguay, este fue el mayor esfuerzo desregulador por iniciativa legal (es decir, a partir de una formulación legal específica), separándose de la tradición «doctrinaria» en el manejo de la cosa pública para las políticas sectoriales donde, a partir de acuerdos parciales e incrementales, se acostumbraba a ordenar el universo sectorial de los SCA y las telecomunicaciones. Fue a través de la ley n.o _16.21150 _{del 7/10/1991 donde se promovió que}

1991). Algunos autores identifican dos etapas en este período y otros le asignan una continuidad. A los efectos de esta investigación, resulta necesario consignar que fue en ese período donde se procesó una ampliación del estado en su rol interventor y deliberante (Barrán y Nahum, 1984), mientras que otros lo conceptualizan como un Estado empresario e interventor (Frega y Trochón, 1991). Como lo expresa Yaffé (2001: 8) «en los planes del batllismo la expansión del sector público de la economía, complementario del papel del sector privado que buscaba impulsar, ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado como regulador y agente económico directo, cumpliría un rol protagónico en el curso hacia una economía modernizada, diversificada, menos dependiente y más próspera. Retomando una línea ya insinuada e implementada en las últimas décadas del siglo

XIX, el Estado sería redimensionado, incrementando el intervencionismo a efectos de cumplir un conjunto de

objetivos concurrentes al desarrollo económico y el bienestar social». Esta visión conformó una matriz indeleble en el manejo del Estado en Uruguay, extremo que extiende sus lazos hasta los hitos analizados en esta

investigación.

49 _{Esta definición está adscripta al Convenio Internacional de Telecomunicaciones (Nairobi, 1982), adoptada por} la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones). Es de aplicación en Uruguay por reglamentación en los

reglamentos de licencias y contratos de prestación de servicios, alcanzando telefonía básica, servicios

inalámbricos y de trasmisión de datos (Berreta, 2005). Algunos autores (Delpiazzo: 2003, 2005; Delio Machado, 2010) consideran que fue definida por primera vez en la Conferencia de Madrid de 1932 y en dicha instancia fue entendida como «toda comunicación telegráfica o telefónica de signos, señales, imágenes y sonidos de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad u otro sistema o procedimiento de señalización eléctrica o visual»,

otorgándole a esta definición una extensa trayectoria, permaneciendo incambiada hasta la celebración del Convenio Internacional de Telecomunicaciones de Torremolinos en el año 1973. En el anexo 2.o _{de dicho} documento, estableció que telecomunicaciones es «toda trasmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos». En nuestra legislación, aparece reflejada en la denominada ley de Empresas Públicas n.o _{16.211 del 1.}o _{de octubre de 1992, y se reitera en el art. 71, lit. a) de la ley n.}o _{17.296 del 21 de} febrero de 2001, donde aparece comprendiendo: «todas las comunicaciones a distancia, con dos técnicas distintas, según que para la propagación de estas comunicaciones se utilice ayuda o no: a) la primera permite la propagación, apoyándose en guías o ayudas, como por ejemplo, la telegrafía o la telefonía por hilo; y b) con la segunda, la propagación tiene lugar en el espacio, sin necesidad de ayuda artificial alguna, como es el caso de la propagación por ondas luminosas y por ondas radioeléctricas».

50 _{Véase anexo 3, ley n.}o _16.211.

el Poder Ejecutivo pudiera determinar el traspaso o las asociaciones que considerara pertinentes, extremo que impactaba sobre la línea de flotación de lo establecido para algunos servicios públicos hasta ese momento en manos de empresas estatales. Configuró el intento más definido en contra de los servicios públicos monopólicos (o en régimen de exclusividad prestacional por parte del Estado como lo expresan algunos autores) en el Estado uruguayo. La ley de empresas y servicios públicos del 21 de setiembre de 1991, n.o 16.211, establecía que el Poder Ejecutivo se atribuía la potestad de conceder u otorgar permisos para la ejecución de servicios públicos nacionales, concesiones y/o permisos (art.1), pudiendo la administración central, los entes autónomos y servicios descentralizados autorizar la contratación de terceros a la ejecución de otras actividades de sus competencias que no constituyan cometidos esenciales del Estado ni servicios públicos (art.2).

En el capítulo III, referido al régimen de telecomunicaciones, en su art. 7 se le confiere la competencia al Poder Ejecutivo —con el asesoramiento de la Dirección Nacional de Comunicaciones (DNC)— la fijación de la política nacional en materia de comunicaciones. Asimismo, en el art. 8 se agregaba la competencia de realizar los estudios y planes de desarrollo del sector, así como la supervisión de todas las actividades y el control del cumplimiento de las normas que la rigen.

El art. 9 sustituía al artículo 4 del decreto ley n.o _{15.671, en lo que refiere a la competencia}

directa del Poder Ejecutivo: 1) aprobar convenios con entidades extranjeras relativos al establecimiento de telecomunicaciones, 2) autorizar y controlar el funcionamiento de estaciones de televisión y radiodifusión (establecido ya en ley n.o _{15.671), 3) autorizar y}

controlar la instalación de nuevos servicios de telecomunicaciones, sea con fines comerciales o de su uso, 4) autorizar y controlar la fijación de precios o tarifas de servicios telefónicos, 5) controlar la calidad, regularidad y alcance de los servicios de telecomunicaciones, 6) la formulación de normas para el control técnico, fijación de reglas y patrones industriales, manejo del espectro de las telecomunicaciones, así como el control de su impacto.

El artículo 10 estipula los cometidos de ANTEL sustituyendo el artículo 4.o del decreto ley n.o 14.235 que conformó dicho ente: prestar en forma directa e indirectamente servicios de telecomunicaciones urbanas, rurales y de larga distancia nacionales e internacionales, asesorar regularmente al Poder Ejecutivo en el otorgamiento de autorizamientos para la conexión de la red de telecomunicaciones de equipos que sean propiedad de la institución, y la explotación de servicios de telecomunicaciones por parte de empresas privadas. ANTEL tendrá los poderes

jurídicos necesarios para el cumplimiento de sus cometidos con autorización del Poder Ejecutivo, pudiendo contratar con terceros la prestación de servicios, así como también asociarse con capitales privados a fin de prestar dichos servicios (art. 18 inc. 3 y 4 de la Constitución de la República).

El artículo 12 entiende por Telecomunicaciones «[...] toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos».

En las distintas derogaciones que establecía el artículo 32 de la ley n.o 16.211, se encontraba la eliminación de los artículos 3, 6, 7 y 9 de la ley orgánica de ANTEL (decreto ley n.o 14.235). El artículo 3 del citado decreto ley le confiere a ANTEL el estudio, la realización de obras, las prestaciones de servicios y administración y control de las actividades cometidas en los ámbitos públicos como privados; el artículo 6 le otorga el monopolio de los servicios de referencia en el decreto ley 14.235 y el artículo 7 establece que le corresponde a ANTEL la prestación y control de toda actividad vinculada a las telecomunicaciones públicas como privadas. En el artículo 9 se fija la vinculación bajo repartición por parte de un técnico de las Fuerzas Armadas (FFAA), para las actividades de control que se establecen (en el artículo 4, incisos 2, 4 y 6, literales a y c) de la ley orgánica de ANTEL.

El 1.o _{de octubre de 1992 se interpone el referéndum revocatorio parcial contra los artículos 1,}

2, 3, 10 y 32 de la ley n.o _{16.211 y el 13 de diciembre de 1992 se vota, obteniéndose el 66 %}

de votos a favor de la derogación de los artículos citados.

Esta iniciativa legal, a través de la ley n.o _{16.211 de Servicios Públicos Nacionales, se}

orientaba a redefinir el ADN nacional en relación con las funciones del Estado. El Estado empresario y regulador era atacado al igual que sus instituciones públicas en el desarrollo de sus funciones de intervención directa en la economía. Debemos consignar que la iniciativa de ley n.o _{16.211, si bien fue revocada en el Referéndum del año 1992, logró introducir algunas}

líneas de reformas sobre la competencia y la especialización de espacios estratégicos que el Estado preservaba en el mercado de servicios y de bienes.

Pasado este impulso reformista, se reforzó el papel del Poder Ejecutivo en las decisiones sobre estos organismos estatales (entes autónomos y servicios descentralizados). Los artículos derogados por un 71,57 % de votos fueron el 1, 2, 3, 10 y 32, siendo estos los artículos de mayor impacto en relación con la desregulación de los servicios. De todas formas, quedaron

firmes algunos otros que provocaron algunos cambios del orden de la jerarquía institucional del Poder Ejecutivo, es el caso del artículo 9.o _{de la ley n.}o _{16.211, que otorga mayores}

competencias al Poder Ejecutivo en materia de telecomunicaciones, como por ejemplo: a) aprobar convenios con entidades extranjeras respecto al establecimiento de telecomunicaciones, b) autorizar y controlar el funcionamiento de estaciones de televisión y radiodifusión, c) autorizar y controlar nuevos servicios de telecomunicaciones, sea con fines comerciales o de uso propio, e) controlar la calidad, la regularidad y el alcance de servicios de telecomunicaciones, f) formular normas de control técnico, reglas y patrones industriales, interoperatividad y manejo de espectro de las telecomunicaciones, así como controlar su implementación.

En el mismo año de esta ley, a través del decreto n.o 718/991, se creó la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONTEL) como órgano regulador y de control, dotado de autonomía técnica. Antes de definirse el referéndum que derogaría los artículos más sensibles con referencia a ANTEL y el campo de las telecomunicaciones, y durante la vigencia de la ley de empresas públicas, Uruguay ratifica la constitución y el convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) por ley n.o _{16.303 del 14 de setiembre de 1992 (Alonso, Delio}

Machado et al., 2010).

Los impulsos por desregular al ente de las telecomunicaciones produjeron algunas fisuras en el eje monopolista-estatista; sobre todo, en lo que refiere al servicio de telefonía celular, ingresaron al mercado empresas trasnacionales a través de los grupos de origen español Telefónica en el año 1991.

La derogación por la interposición de un recurso de referéndum que finalmente fue apoyado por la ciudadanía atrajo algunas dudas conceptuales y doctrinarias, donde algunos autores, basándose en la doctrina de juristas del derecho administrativo, se afilian a la tesis por la cual entienden que el recurso de referéndum devuelve la situación a la norma inicialmente afectada (decreto ley n.o 14.235), lo que equivale a restituir la situación inicial de competencias y atribuciones del decreto de creación de ANTEL.