Data collection procedures - The data collection process

Chapter 4 Methodology

4.2 The data collection process

4.2.3 Data collection procedures

7. Correlaciones

La observación de la marcada heterogeneidad re- gional de la incidencia del gasto público social por niveles socioeconómicos lleva inevitablemente a preguntarse si el nivel de progresividad de la ejecu-

ción del gasto social está ligado a otras variables eco- nómicas o sociales. De ser así, ¿cuáles son esas variables? ¿Se podría considerar que la falta de equidad en la distribución de la riqueza, la exclusión social y la calidad institucional están vinculadas a la progresividad del gasto social? En esta sección se presenta in-

Si la curva de concentración se ubica por encima de la línea de 45 grados, es decir, cuando el gasto social es progresivo

como muestra el gráfico 2, técnicamente el área entre estas es negativa (QG = −A/(A+B)). Un cuasi Gini igual a -1 significa

que la orientación del gasto favorece en su totalidad a los grupos más pobres de la población. Por otra parte, la orientación del gasto es neutra, o perfectamente igualitaria, cuando la curva de concentración del gasto social coincide con la línea de

equidistribución (QG=0). En suma, el cuasi Gini varía entre -1 y 1, muestra valores negativos cuando la ejecución del gasto es

progresiva y positivos cuando es regresiva.

La fórmula empleada para obtener el coeficiente de concentración o cuasi Gini es la siguiente:

donde σXy σYson los porcentajes acumulados de X(población) y de Y(gasto social), respectivamente.Nes el número de

percentiles usados para dividir la población (en quintiles o deciles, entre otros).

Mientras el cálculo de la progresividad (o regresividad) del gasto social se realiza solo con la curva de concentración, la medición de la progresividad del gasto relativa a la distribución del ingreso se apoya, además, en la curva de distribución del ingreso o curva de Lorenz, que se refleja en el coeficiente de progresividad relativa o índice Kakwani. Dicho índice equivale a la diferencia entre el coeficiente de concentración del gasto social y el coeficiente Gini del ingreso. En este sentido, para el cálculo de la progresividad relativa del gasto social se utiliza la distribución del ingreso como punto de referencia. El índice Kakwani, cuyos valores oscilan entre -2 y 1, es negativo cuando el gasto es progresivo con relación a la distribución del ingreso y positivo cuando el gasto es regresivo respecto de la distribución del ingreso. Por ejemplo, si un país registra un coeficiente Gini del ingreso de 0,51 y un coeficiente de concentración del gasto social de 0,21, el índice Kakwani equivale a –0,30. En este marco hipotético, el gasto social es regresivo de acuerdo con el coeficiente de concentración, pero progresivo respecto de la distribución del ingreso.

Recuadro II.4(conclusión) LOS COEFICIENTES DE CONCENTRACIÓN Y PROGRESIVIDAD

Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Porcentaje de la población 0 20 40 60 80 100 A B 0 20 40 60 80 100 A B Po

rcentaje del gasto

Distribución del gasto Equidistribución

Porcentaje de la población

rcentaje del gasto

Gráfico Nº1 Gráfico Nº2

Distribución del gasto Equidistribución

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

G=1−∑(δYi-1 + δYi) × (δXi-1 −δXi)

formación estadística como primer paso en la bús- queda de respuestas. Más que una serie de argumen- tos concluyentes, este análisis ha sido concebido como un punto de partida de futuras investigaciones académicas sobre la materia.

En primer lugar, la distribución del gasto social por grupos de ingreso está correlacionada con el grado de falta de equidad en la distribución del ingreso (véase el gráfico II.14a).32_{La relación simple entre}

ambas variables indica que en las sociedades más igualitarias se da prioridad a las necesidades de los menos favorecidos. Se han desarrollado diversas teorías mediante las cuales se intenta explicar la ra- cionalidad del vínculo entre falta de equidad y polí- ticas de gasto distributivas. En algunas de ellas se postula que en países o regiones con un alto grado de desigualdad, el poder económico de las élites coincide con el poder político, fenómeno que soca- va la capacidad del gobierno para emprender refor- mas sociales conducentes a satisfacer las demandas de los grupos de ingreso más bajos (Haggard, 1994; Bénabou, 1996). En cambio, Engerman y Sokoloff (1997) entre otros, sostienen que la existencia de grupos sociales con extenso poder económico y po- lítico debido a las significativas brechas en la distri- bución del ingreso contribuye a la consolidación de sociedades menos democráticas, que se muestran menos proclives a fomentar políticas de acumula- ción de capital humano en los estratos más bajos de la población. Si bien el debate académico sobre el efecto de la distribución de la riqueza en la aplica- ción de políticas públicas distributivas sigue abierto, el reconocimiento de las restricciones que la falta de equidad impone a la instrumentación de políticas de gasto más progresivas es fundamental en el diseño de programas sociales en América Latina, la región

que presenta mayores índices de desigualdad en el mundo.

En segundo lugar, según la información disponi- ble la orientación del gasto social está estrechamen- te relacionada con el nivel de riqueza promedio; de hecho, en países de mayores ingresos el gasto social tiende a ser más progresivo (véase el gráfico II.14b). La dinámica que rige la distribución de los fondos pú- blicos en la región podría explicar la naturaleza del vínculo entre progresividad del gasto social y el PIB per cápita. En efecto, en los países de bajos ingresos la pugna entre grupos sociales polarizados por captar los escasos recursos fiscales es extrema. En ese con- texto, los segmentos con mayor capacidad de presión y recursos para hacer valer sus demandas, es decir la clase media y alta, influyen en mayor medida en la asignación de fondos públicos, en desmedro de los grupos más necesitados. En los países de mayores ingresos, también hay conflicto social, pero esto es menos acentuado debido a que hay un mayor margen de maniobra financiera para atender las demandas sociales, lo que se traduce en un patrón de ejecución del gasto más progresivo o menos regresivo.

El nivel del PIB per cápita también puede influir de otra forma en el patrón de ejecución del gasto social por segmentos socioeconómicos. Como ya se ha visto, el costo de provisión de un servicio social es mayor cuanto mayores son las carencias de la pobla- ción destinataria. De ello se deduce que en países con mayores recursos fiscales la efectiva instrumentación de proyectos sociales que incorporen tales restricciones es más factible desde el punto de vista político y financiero. Cuando mayor es el ingreso, mayor es el margen de maniobra para enfrentar el reto fiscal de atender a los más desprotegidos.

En tercer lugar, el tipo de orientación del gasto social está ligado a la calidad de las instituciones (véase el gráfico II.14c). Los datos disponibles sobre 11 países de la región muestran una clara correlación negativa entre el coeficiente de concentración del gasto social agregado y el índice del imperio de la ley.33_{Los países en los que el cumplimiento de la ley}

es más estricto presentan un gasto social más progresivo. En la esfera privada, la calidad de las institucio-

nes determina el nivel de eficiencia de los mercados, mediante el establecimiento de reglas y controles claros, coherentes, creíbles y permanentes, aplicables por igual a todos los agentes económicos (Burki y Perry, 1998). En el ámbito público social, la existencia de instituciones sólidas, tanto gubernamentales como políticas y civiles, está vinculada a sociedades que vigilan el cumplimiento de la agenda social del gobierno por medio de mecanismos institucionales Gráfico II.14

Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.

RELACIÓN ENTRE LA INCIDENCIA DEL GASTO SOCIAL Y DIVERSOS INDICADORES

Coeficiente Gini del ingreso (Circa 2002)

Bolivia Brasil Chile Nicaragua Perú Guatemala México Colombia Uruguay Costa Rica Regr esiv o Pr ogr esiv o -0.3 -0.2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,70

33 _{El índice del imperio de la ley es uno de los seis índices de calidad institucional elaborados por Kaufmann, Kraay y Zoido–Lobatón (2002). Los valo-}

res del índice oscilan entre –2,5 y 2,5. Los valores más altos se vinculan a las sociedades en las que el cumplimiento de la ley es más extendido. El ín- dice ha sido construido sobre la base de encuestas que recogen las percepciones de las organizaciones no gubernamentales, agencias clasificadoras

0 2 000 4 000Colombia6 000 8 000 10 000 12 000 Regr esiv o Pr ogr esiv o -0.3 -0.2 -0,1 0,0 0,1 0,2 Chile Costa Rica Argentina Uruguay Mexico Brasil Peru Bolivia Nicaragua Guatemala

PIB per cápita (US$ PPA), 2002

-0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5

Índice de Imperio de la Ley (2001)

Bolivia Perú Nicaragua Chile Colombia Guatemala Costa Rica Uruguay Argentina México Brasil Regr esiv o Pr ogr esiv o -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0 20 40 60 80

Índice de Fragmentación Lingüística

Bolivia Perú Guatemala Nicaragua México Brasil Chile Costa Rica Argentina Uruguay Colombia Regr esiv o Pr ogr esiv o

a) Grado de concentración de la distribución del ingreso

b) Nivel del PIB per cápita

formales, exigen rendición de cuentas a la burocra- cia, asignan responsabilidades por los efectos sociales y son capaces de aplicar la ley cuando las circunstan- cias lo requieren. Esto explicaría en parte por qué en América Latina, una región formalmente compro- metida a resolver los problemas de los más necesitados, los países que tienen instituciones de mejor calidad son los mismos que presentaron patrón de gasto social más progresivo.

Por último, los datos estadísticos muestran que las políticas de gasto social regresivas van de la mano con una mayor diversidad étnica, determinada sobre la base del índice de fragmentación etnolingüística (véase el gráfico II.14d).34

El sacar conclusiones definitivas sobre la relación entre el patrón de gasto social por grupos de ingresos y variables como el PIB per cápita, la calidad institucional, la falta de equidad y las diferencias étnicas su- pone pasar por alto una serie de consideraciones teó- ricas y empíricas. El gasto social agregado por niveles socioeconómicos no permite distinguir explícita- mente cómo se distribuyen los recursos entre sectores y programas. Asimismo, al análisis de correlaciones simples debe ceñirse a un detallado proceso de incor- poración de nuevas variables explicativas y de con- trol, en el que se deben incluir observaciones prove- nientes de otros continentes y países no considerados de América Latina y otros procedimientos cuantita- tivos propios de una metodología más rigurosa, a fin de evaluar la existencia y dirección de una posible re- lación de causalidad entre la orientación del gasto social y las variables mencionadas. En la práctica el análisis se ha visto limitado por la escasez de datos sobre la orientación del gasto social. A pesar de todo, mediante este primer examen de la posible relación entre las políticas de gasto social y fenómenos econó- micos y sociales se procura incentivar las investiga-

ciones sobre la materia e identificar nuevas herra- mientas que permitan perfeccionar la formulación de políticas públicas en la esfera social.

8. El gasto en asistencia

social

Es muy frecuente que se confunda el gasto en asistencia social con el gasto público social. Ambos difieren en naturaleza, grupos destinatarios, nivel de recursos que concentran y, muchas veces también, en cuanto a los servicios que financian. A diferencia del gasto público social, cuyo propósito ideal es ofrecer servicios sociales a todos los ciudadanos sin ninguna distinción, el objetivo de los programas de asistencia social es focalizar recursos en la atención de los grupos sociales con mayores carencias. Si bien los cam- pos de acción en los que se invierten los recursos de los programas de asistencia social y los financiados por el gasto público social no son excluyentes, como ocurre entre otros con la educación y la salud, en muchos casos los programas de asistencia abarcan una gama de servicios más amplia, como ocurre con los programas de alimentación escolar y nutrición materna y la transferencia de subsidios monetarios.

Los recursos destinados a programas de asistencia social en América Latina equivalen a una baja frac- ción del gasto público social y del gasto público total. En promedio, los fondos asignados a programas de asistencia corresponden al 15,1% del gasto público social y el 7,7% del gasto público total en los 10 paí- ses que disponen de información estadística sobre la materia. Perú es el país que destina un mayor porcentaje del gasto social agregado a este tipo de programas (32,3%), mientras Brasil es el que le asigna una me- nor proporción de recursos (2,2%) (véase el cuadro II.11 al final de la sección).35

34 _{El índice de fragmentación etnolingüística es el promedio de cinco índices que miden el grado de diversidad étnica de un país. Los valores del índice}

van de 0 a 1. Mientras mayor sea el índice, mayor es la fragmentación etnolingüística. Se dispone de datos sobre 161 países, publicados en La Porta y otros (1998).

En cuanto a la orientación por quintiles de ingreso, todos los países, con excepción de Guatemala, muestran patrones de gasto progresivos en la asigna- ción de recursos administrados por los programas de asistencia social, lo que favorece claramente a los grupos de bajos ingresos. Dentro de estos últimos, el patrón del gasto en asistencia social muestra un ran- go de progresividad bastante amplio; México encabe- za la lista de países que asignan este tipo de asistencia social del tal manera que favorecen en forma más que proporcional a los grupos de menores ingresos, lo que en gran parte se explica por el exitoso programa gubernamental "Oportunidades".

Si bien no puede desconocerse la importancia de los programas de asistencia social orientados a los más pobres, tampoco debe perderse de vista que los recursos asignados a estos son insuficientes, conside-

rando que solo equivalen a una baja proporción de los recursos fiscales asignados al ámbito social. En una región marcada por la pobreza y la desigualdad, entender los programas de asistencia social como si- nónimo de política social equivale a ignorar la pro- blemática de ambos fenómenos en su completa di- mensión y la enorme responsabilidad que tiene la política social, reflejada en el gasto público social, de reducir o eliminar los problemas estructurales cau- santes de la falta de equidad, la pobreza y la exclusión social.

Asimismo, entender el gasto en asistencia social como sinónimo de política social puede, en la prácti- ca, convertir los servicios sociales destinados a los más pobres en bienes inferiores.36 _{La prestación de}

servicios sociales en una sociedad democrática no de- bería segmentarse entre dos clases de servicios: los

País I II III IV V Total Cuasi Índice Porcentaje del

(más pobre) (más rico) (%) Ginia _Kakwanib _{gasto social}c

Argentina (1998)d ₅₄ ₂₅ ₁₁ ₆ ₃ ₁₀₀ _-0,48 _-0,99 _15,0% Brasil (1997)e ₂₉ ₂₅ ₂₂ ₁₆ ₈ ₁₀₀ _-0,20 _-0,76 _2,2% Chile (2003)f ₄₈ ₂₆ ₁₆ ₈ ₂ ₁₀₀ _-0,43 _-0,83 _19,6% Colombia (2003)g ₂₉ ₂₅ ₂₀ ₁₈ ₉ ₁₀₀ _-0,18 _-0,71 _15,7% Costa Rica (2000)h ₃₈ ₂₅ ₁₆ ₁₄ ₈ ₁₀₀ _-0,29 _-0,72 _6,8% Ecuador (1999)i ₂₈ ₂₆ ₂₅ ₁₈ ₄ ₁₀₀ _-0,22 _-0,71 _23,7% Guatemala (2000)j ₁₆ ₂₄ ₂₆ ₂₀ ₁₃ ₁₀₀ _-0,04 _-0,58 _12,8% México (2002)k ₄₉ ₂₂ ₁₁ ₁₁ ₇ ₁₀₀ _-0,37 _-0,86 _6,3% Perú (2000)l ₂₉ ₂₆ ₂₃ ₁₆ ₇ ₁₀₀ _-0,21 _-0,67 _32,3% Uruguaym ₂₉ ₂₁ ₁₇ ₂₀ ₁₂ ₁₀₀ _-0,14 _-0,55 _16,5% Cuadro II.11

AMÉRICA LATINA: GASTO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL POR QUINTILES DE INGRESO

Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.

a _{El cuasi Gini o coeficiente de concentración es una medida de la orientación del gasto social. Sus valores oscilan entre -1 y 1. Un coeficiente negativo}

indica que el gasto social es progresivo y un coeficiente positivo indica un gasto social regresivo (véase el recuadro II.1).

b _{El indice Kakwani o coeficiente de concentración relativa es una medida de la orientación del gasto social respecto a la distrubución del ingreso. Sus}

valores oscilan entre -2 y 1, resultando negativo cuando el gasto social se muestra progresivo y positivo cuando este último es regresivo.

c _{Educación y salud.}

d _{Incluye promoción y asistencia social pública.}

e _{Incluye servicios infantiles, almuerzo escolar, y nutrición materna.}

f _{Incluye subsidios monetarios en pensiones asistenciales, el subsidio único familiar, al consumo de agua potable, y de cesantía.} g _{Incluye atención a los menores de 7 años, alimentación escolar y capacitación.}

h _{Incluye programas de apoyo a la población más pobre, incluyendo discapacitados, familias campesinas, indígenas, ancianos, entre otros.} i _{Incluye bono solidario, alimentación escolar, programas de alimentación gratuita, y cuidado infantil.}

j _{Incluye alimentación escolar, útiles y materiales escolares, becas, transferencias en especies, y programas ejecutados por el PRONADE.} k _{Incluye los programas "Oportunidades" y "Procampo".}

l _{Incluye programas de desayuno escolar, vaso de leche, comedores populares, clubes de madres, uniformes y materiales escolares.} m _{Incluye programas de desarrollo temprano, alimentación y transferencias de dinero en efectivo.}

que se prestan a las familias de bajos ingresos y los ofrecidos al resto de la población, es decir a la clase media y alta. Esta segmentación plantea enormes riesgos en términos de calidad del servicio público y de fragmentación ciudadana. Si bien en muchos paí- ses de la región esta distinción es inevitable a corto plazo dada la insuficiencia de ingresos fiscales, el desarrollo de servicios sociales de buena calidad y con- tenido uniforme debe ser un objetivo deseable a me- diano y largo plazo.

9. Conclusiones

Del análisis de la orientación del gasto público social en América Latina por grupos de ingreso se desprenden las siguientes reflexiones:

a) La orientación del gasto público social es importante, porque revela las preferencias de los gobiernos en lo que respecta a la lucha contra la pobreza, la falta de equidad y sus secuelas, pero el nivel del gasto es también importante. Aun si el gasto público social se distribuye solo proporcionalmente entre los distintos grupos de ingreso, un mayor nivel de gasto agregado reportaría beneficios más que proporciona- les a los segmentos de bajos ingresos. Por consiguiente, el aumento del gasto público social en América Latina es una condición nece- saria, aunque no suficiente, para mitigar la pobreza, la falta de equidad y sus consecuencias. En este sentido, es importante reconocer la ex- pansión de los gastos públicos en los sectores sociales entre 1990 y 2001 en los 18 países de la región sobre los que se dispone de informa- ción estadística. Si bien el aumento del gasto social no necesariamente se traduce en una mayor orientación de la política social a la re- ducción de las carencias de los grupos de menores ingresos, deja en evidencia la prioridad relativa que se ha otorgado a los sectores sociales en el proceso de asignación de recursos públi- cos. Por último, dado que el gasto público social está menos concentrado que el ingreso en todos los países de la región, atenúa la desigualdad en la distribución del ingreso primario.

b) En suma, existen indicios de que el patrón de ejecución del gasto social en educación y salud en América Latina estaría dando un giro y reo- rientándose a la progresividad, aunque este giro es lento y heterogéneo. Entre estos indicios se encuentran el aumento del gasto social por habitante, el incremento sostenido de la ma- trícula primaria y secundaria, la ampliación del acceso a los servicios de salud, las mejoras institucionales y la voluntad política que mos- traron los gobiernos en la década de 1990 de reasignar un mayor porcentaje de los recursos públicos a gasto social. En ese sentido, si bien de acuerdo con los datos estadísticos dados a conocer solo 5 de los 11 países estudiados muestran gastos sociales agregados progresivos a comienzos del siglo XXI, la información permite suponer que en comparación con 10 años atrás, actualmente habría muchos más países cuyo gasto social muestra mayor progresividad o menor regresividad. Esto permite plantear con cierto grado de optimismo que, en caso de prolongarse esta tendencia, dentro de un pe- ríodo similar en América Latina se podría con-

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