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“Como lo saben muy bien los políticos –y como los científicos sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la política pública está hecha de palabras”

(Majone, 2000, pág. 35)

Iniciamos esta sección con la anterior cita, resaltando el carácter discursivo de las políticas públicas, en dicho sentido, a continuación se presenta un estado del arte sobre las acepciones de las políticas públicas y las estrategias de análisis desarrolladas desde las ciencias políticas y administrativas, con los cuales se abordarán las PC en el Distrito Capital. Para ello, se llevó a cabo la lectura de algunos autores clásicos en la literatura de las políticas públicas y autores con producción más recientes, con el objeto de generar claridades y debates más profundos de acuerdo con el caso estudiado, especialmente con autores colombianos que actualmente cuentan con producción académica sobre el tema. Así, preguntas como ¿qué es una política pública? ¿Para qué sirven las políticas públicas? o ¿por qué deben ser estudiadas y analizadas? Y ¿qué tipos de análisis se pueden hacer? Son algunas de las cuestiones que he intentado resolver en este apartado para considerar las herramientas y enfoques más precisos que nos permitan comprender a profundidad las dinámicas de las PC en Bogotá, no solo desde la lógica sectorial sino desde el plano transversal de la gestión pública y las acciones y prácticas que conllevan y afectan los campos del arte y la cultura.

Algunos autores señalan que las políticas públicas se generan en el siglo XIX en el marco de la construcción de los Estados Nacionales, como proyectos destinados a enfrentar las nuevas demandas de la sociedad industrial y a reconstruir la identidad nacional y cultural de los países (Mendoza, M & Barragan, A, 2005, pág. 171), sin embargo, las primeras menciones sobre la expresión “política pública” como objeto de análisis de una disciplina surgió en los años 70’s en el llamado Welfare State en Europa (Estado de Bienestar), estas se concibieron como formas de la acción pública por parte de la administración de lo público en dichos periodos en sectores relevantes como la salud, la educación, los servicios públicos, el transporte y la seguridad.

Este conjunto de acciones públicas se definieron “como traducción literal del término «public policy». Este último debe diferenciarse del término «política» («politics»), con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales (especialmente los partidos políticos, los grupos de interés, los sindicatos, o los nuevos movimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en inglés por el término «polity»)” (Subirats, J. Knoepfel, P. Larrue, & Varonne, F, 2008, pág. 35) Yves Meny y Jean- Claude Thoenig, definen las políticas públicas como “el resultado de una actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (Meny, I & Thoenig, J, 1992, pág. 89), dichas políticas se materializan en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico determinado, es decir, son sectoriales y territoriales. En el mismo sentido, se plantean las políticas públicas como “un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores, públicos y privados, que por diversas razones están implicados en el surgimiento, la formulación y la resolución de un problema políticamente definido como público”. (Subirats, J. Knoepfel, P. Larrue, & Varonne, F, 2008), esto es precisamente el campo de acción sobre el cual se estructuran y ejecutan desde la acción pública del Estado a fin de resolver problemas socialmente relevantes.

Mendoza (2005) la define como “…una respuesta que ofrece el Estado, a una situación problemática de la sociedad, a través de planes, programas, proyectos y servicios. (Mendoza, M & Barragan, A, 2005, pág. 171), es decir, como acción administrativa exclusiva del Estado; por su parte, para Pierre Müller (2010) la política pública es una:

“…construcción de una relación con el mundo […] cada política primero que todo es un intento por actuar sobre un campo de la sociedad, a veces para retrasar su evolución y, lo más frecuente, para transformarla y adaptarla […] las políticas públicas son mucho más que unos procesos de decisión en los cuales participan unos actores. Constituyen el lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo. Por consiguiente las políticas públicas deben analizarse como unos

procesos a través de los cuales van a elaborarse representaciones que una sociedad se da para entender y actuar sobre lo real, tal como ella lo percibe.” (pág. 113) De este mismo modo, “la política pública es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores confrontan proyectos ideológico políticos, movilizan y defienden intereses; discuten, difunden y ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover ciertos tipos de decisiones” (Lozano, 2009, pág. 5). De acuerdo con lo anterior, estas dos definiciones aportadas por Müller y Lozano, son tomadas a lo largo de este trabajo, en tanto que contempla no sólo elementos de carácter administrativos, como instrumento de acción del Estado, sino que se le asigna un carácter político, en el sentido de la construcción relacional del mundo, discursivo, como lugar de producción de significados y representaciones, como espacio y proceso relacional, donde confluyen intereses y relaciones de poder.

Es por esto que “en la medida en que las sociedades modernas se vuelven más complejas, el proceso de elaboración de las políticas públicas se transforma hacia una mayor sofisticación de los procedimientos de regulación de la sectorialidad. Esta evolución tiene múltiples efectos que van más allá de la conducción del trabajo gubernamental y conciernen a la misma función política. Cada vez más hacer política, es hacer políticas públicas”. (Muller, 2010)

Ahora bien, las políticas públicas como acciones públicas estatales presentan unas características particulares que las hace entenderlas como tales, por tal motivo, y a pesar de venir del Estado, es importante señalar, ¿qué no es una política pública? Al respecto, Alejandro Lozano (2009) señala que los actos jurídicos como leyes, decretos, acuerdos y demás normas, así como los planes, programas y proyectos, en sí mismos no son política pública, hacen parte del proceso de política pública, como marcos de comprensión y de acción, “… con ellas se estabilizan decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los miembros de la asociación política involucrados en el proceso, sin embargo, las normas jurídicas no agotan la política pública.” (Lozano, 2009, pág. 5) Para Meny & Thoenig (1992) las políticas públicas cuentan con unas características específicas entre las cuales contemplan: “1) un contenido: se movilizan recursos para

generar resultados o productos; 2) un programa: donde los actos se articulan en torno a uno o algunos de los ejes específicos que forman un denominador común: el sector de intervención, el problema tratado, la constancia del decisor público en sus opciones e intenciones; 3) una orientación normativa; 4) un factor de coerción: la actividad pública procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido el acto gubernamental; 4) una competencia social: el público, los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de la acción gubernamental considerada”. (Meny, I & Thoenig, J, 1992, págs. 90- 91).

En el mismo sentido, Subirats (2008) señala los siguientes elementos como constitutivos de las políticas: “a) solución de un problema público, es decir, la existencia de una situación de insatisfacción social, cuya solución requiere la acción del sector público; b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público; c) una coherencia al menos intencional; d) existencia de diversas decisiones y actividades; e) programa de intervenciones; f) papel clave de los actores públicos que son quienes toman las decisiones y las llevan a cabo; g) existencia de actos formales donde se supone la existencia de una fase de implementación de las medidas decididas; y, h) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades. (Subirats & A.A.V.V.: 2008: págs.38-41)

Este marco conceptual de las políticas públicas, nos permite ver diferentes interpretaciones y análisis de los componentes de las políticas públicas, estos conceptos, se ajustan de acuerdo a los regímenes y sistemas políticos, pero también a los desarrollos administrativos de cada sociedad, “toda política pública se constituye «paso a paso» y en el tiempo, procediendo a múltiples retroacciones y procesos de aprendizaje colectivo” (Subirats, J. Knoepfel, P. Larrue, & Varonne, F, 2008).

Ahora bien, al configurarse como campo de estudio, las políticas públicas han suscitado la necesidad de su abordaje desde diferentes enfoques de las ciencias políticas y administrativas, motivo por el cual encontramos no solo fundamentos teóricos, sino también epistemológicos de estas, que han permitido a través de diferentes modelos de análisis determinar otros niveles de investigación, convirtiéndose estas en objetos de conocimiento.

De los pioneros en el campo de análisis de las políticas públicas se destaca Harold Lasswell, en su texto citado por Roth (2008) “La orientación hacia las políticas” publicado en 1951, allí este autor plantea la necesidad de distinguir las investigaciones de la ciencia política de las desarrolladas por otras disciplinas y para ello presenta tres características: “la primera es que sea una actividad investigativa orientada hacia la resolución de los problemas los cuales estarán situados en contextos específicos, con el uso de métodos y que se denoten en las recomendaciones emitidas; la segunda es que sea multidisciplinar en sus enfoques; y tercera, que debe ser claramente normativa u orientada por valores, especialmente valores democráticos y el respeto a la dignidad humana” (p. 24)

Andre-Noël Roth (2008) sintetiza una amplia literatura sobre el tema en su artículo sobre “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas “hace una reseña de los cinco marcos de análisis más difundidos: 1) el marco secuencial, 2) sobre los factores explicativos racionales; 3) sobre los factores institucionales; 4) sobre los factores cognitivos; y 5) desde la perspectiva constructivista. A partir de allí, logra identificar una serie de factores asociados con estos marcos de análisis de políticas públicas:

“El primer tipo de factores corresponde a los factores racionales, es decir, por ejemplo, los intereses “materiales” de los actores. Postura que corresponde principalmente a la lógica investigativa neopositivista y, eventualmente, post positivista. Una segunda serie de marcos de análisis hacen énfasis en los factores institucionales o estructurales que influyen en los procesos de formación de las políticas públicas, y que fueron revalorizados por la teoría neo institucional. Las diferentes vertientes del neo institucionalismo permiten situar esta perspectiva tanto en el neopositivismo, el post positivismo o la teoría crítica. Finalmente, un tercer grupo de marcos enfatiza en la centralidad de los factores cognitivos o de las ideas. Estos marcos de análisis se inspiran en el post positivismo, la teoría crítica y en el constructivismo. Es el marco presentado como el de las tres “Ies” (Intereses, Instituciones, Ideas). Así, existe una suerte de continuum de marcos, desde los más materialistas o racionalistas (positivistas) hasta los que se centran exclusivamente en el papel de los factores cognitivos (constructivistas)”. (Roth, 2008)

Para el caso de esta investigación, nos interesa comprender el cuarto marco o enfoque de análisis que corresponde a los factores cognitivos que se encuentran en las políticas públicas, ya que este enfoque “hace énfasis en la función cognitiva de la acción pública […] busca mostrar que la acción pública se organiza alrededor de marcos que constituyen el universo cognitivo de los actores y son relativamente estables en el tiempo” (Muller, 2010, pág. 113). Siendo para Puello (2007) una de los principales puntos de análisis de este enfoque la comprensión de las políticas públicas como “construcción del mundo, es decir, como productoras de visiones del mundo.

En dicho sentido, Pierre Müller (1996), menciona que cada “política pública es portadora de una idea específica o un problema, una representación de un grupo social que permite su existencia pública y de una teoría del cambio social”, de esta manera, las políticas públicas contribuyen, por un lado, “a la configuración de un “espacio de sentido” (público, desde luego) que proporciona una mundo-visión y, por el otro actúan, en últimas, a la manera de un “sistema de creencias” que guía las conductas públicas”(Majone, 2000). El análisis cognitivo para Puello (2007) contempla tres corrientes de estudio de las políticas: por un lado se encuentran los “policy paradigms” cuyo principal exponente es Peter Hall; las coaliciones de política basada en el modelo de advacy coalitions con representantes como Sabatier y Jenkins-Smith; y finalmente los referenciales o “référentiels” con planteamientos como los de Pierre Müller y Bruno Jobert.

Tabla 8. Elementos de los enfoques cognitivos y normativos. Paradigma (Hall) Coaliciones de política (Sabatier + Jenkins-Smith) Referencial (Jobert + Müller)

Principios metafísicos Paradigma de política Deep core13 _{(núcleo duro)} Valores Imágenes

Principios específicos Policy core (núcleo de

política) Normas

Formas de acción Selección de instrumentos Algoritmos

Instrumentos Especificación de

instrumentos Aspectos secundarios

Fuente: Tomado de Puello (2007) citando a Surel (2000).

13 _{No se traduce esta expresión porque no tiene equivalente en español. Hace relación a un “sentimiento}

Para el análisis de las políticas culturales en Bogotá, se utilizará como marco metodológico el análisis de referenciales de política pública, el cual se ajusta a las necesidades de la investigación. El referencial de una política “está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan un sentido a un programa político, al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos. Por eso, la elaboración del referencial de una política pública corresponde entonces a un doble mecanismo: una operación de decodificación de lo real, con el fin de disminuir el carácter opaco del mundo, y una operación de re codificación de lo real, para definir un programa de acción política”. (Muller P. , 2010, pág. 117) De esta manera “elaborar una política pública consiste, entonces, en construir una representación, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción: este conjunto de imágenes es ‘el referencial de la política pública’” (Muller, 2010, pág. 115)

Al respecto Lozano (2009) plantea que “en términos generales, los referenciales pueden estar orientados a caracterizar estados de cosas, poblaciones, actores, roles, estatus, espacialidades y actuaciones. Su producción se estructura en torno a procesos hegemónicos, pero igualmente en dinámicas de sujeción, sometimiento y exclusión. Nunca en un proceso de política existe un único referencial; sus efectos y eficacia tanto práctica como simbólica, están en función de sus lugares de producción, y en la manera como son incorporados, recodificados y utilizados en las dinámicas de otros dispositivos.”(Lozano, 2009)

La importancia para esta investigación de identificar los referenciales en las PC distritales, radica en que permiten conocer cuáles son aquellos discursos, marcos de referencia y postulados sobre los que se ha desarrollado la acción cultural en la ciudad. Finalmente, cabe resaltar que “en la medida que se reconoce la dificultad, si no la imposibilidad, de fundamentar científicamente todos los aspectos de las políticas públicas, resulta indispensable reconocer el carácter retórico que se encuentra inscrito en una política” (Roth, 2008, pág. 87)