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Finlandia y Suecia son identificados popularmente como países próspe- ros que tienen estados de bienestar generosos que, en cierta medida, son producto de una población pequeña y étnicamente homogénea. Pero una lectura más cuidadosa de su historia económica muestra que sus “círculos virtuosos” contemporáneos –en los que crecimiento y equidad se refuerzan mutuamente– son el producto de una larga y difícil lucha política por establecer instituciones y poner en funcionamiento políticas que proveen oportunidades económicas para las mayorías y responden a las transiciones sociales inherentemente atenazadoras de golpes positi- vos (crecimiento económico, cambio estructural) y negativos (crisis macroeconómicas, guerra civil).

Finlandia era parte de Suecia en la Edad Media, pero a raíz de la guerra entre Rusia y Suecia en 1808-09, se convirtió en parte del Impe- rio ruso. Experimentó una de las últimas hambrunas europeas en 1867– 68, hecho que acicateó cambios demográficos y económicos de primer orden puesto que regiones enteras quedaron devastadas. La Revolución Rusa de 1917 llevó al colapso de la autoridad imperial en Finlandia, y el país pronto declaró su independencia. Pero esto inmediatamente gene- ró una sangrienta guerra entre “guardias blancos” (burgueses naciona- listas) y “guardias rojos” (socialistas leales a Rusia). Más de 30.000 soldados perdieron la vida.

Pero al cierre de cuentas, muchas reformas progresistas sentaron los cimientos para la economía y la sociedad finesa modernas. Casi inme- diatamente se puso en vigencia la reforma territorial –causa de primer

RECUADRO 6.4 Ayuda al crecimiento equitativo en los albores de la Gran Bretaña moderna: El papel de las Leyes sobre los Pobres Lejos de ser una consecuencia del crecimiento

económico satisfactorio, la investigación histórica reciente sobre la Gran Bretaña de los siglos XVII y XVIII ha revelado que durante varios siglos antes de la revolución industrial existieron instituciones ampliamente expandidas pero únicas de seguridad social. De hecho, los académicos cada vez más sostienen que una influencia antes subestimada en la revolución industrial británica radica en su revolución agrícola previa. El comparador principal aquí es la economía rural y comercial inmensamente avanzada de los holandeses en los siglos XVI y XVII. Muchas de las innovaciones técnicas más importantes en la agricultura de Gran Bretaña durante este periodo, como la ingeniería de drenaje de tierras, nuevos tipos de cultivos productivos y rotaciones, fueron directamente prestados de los holandeses. Sin embargo, fue la economía británica agrícola y de servicios la que superó crecientemente el ritmo de la holandesa al paso de los siglos XVII y XVIII. ¿Por qué?

Últimamente se le ha prestado atención a una diferencia institucional de primer orden entre los dos países: el sistema de seguridad social a nivel nacional creado en Inglaterra mediante las Leyes sobre los Pobres, el cual evolucionó gradualmente en el curso del siglo XVI y culminó en los famosos Estatutos Isabelinos de 1598 y 1601. Esta fue una respuesta humanitaria cristiana, imbuida de un nuevo optimismo

acerca de lo que el gobierno podía y debía ser capaz de alcanzar ante la percepción de una pobreza acrecentada en medio de la plenitud, en una época de crecimiento demográfico. La Ley sobre los Pobres fue ordenada por el Estado central, pero –cosa que es de suma importancia para su efectividad práctica– su implementación fue enteramente delegada en el nivel local: fue financiada por un impuesto local sobre la propiedad en cada parroquia, administrado por funcionarios locales pero también rigurosamente ejecutado por magistrados locales. Ello fue de la mano con un sistema relativamente eficiente de registro nacional de la población, los registros parroquiales de la Iglesia de Inglaterra, que se instituyó en 1538. Esto colocó a la población inglesa en una base enteramente diferente, en términos de seguridad social, con respecto a la población del resto de Europa.

El comprensivo sistema de seguridad social que proveyeron las Leyes sobre los Pobres tuvo varias consecuencias económicas altamente significativas. En combinación con las leyes que concedían completo carácter transferible de la tierra (que datan del siglo XIII) estimuló la movilidad laboral y redujo el apego a la tenencia de tierra como única forma de seguridad para el campesino. Los individuos tuvieron una relativa certeza de que, donde quiera que fueran a trabajar en la economía independientemente de su estatus en cuanto a propiedad de predios, contarían con seguridad

social. Terratenientes y agricultores podían cosechar las ganancias económicas que se obtuvieran de fincas de acrecentado tamaño, por anexiones o por despido de trabajadores o cambio de sus contratos laborales por otros más eficientes de trabajo semanal o diario, sin provocar el mismo grado de protesta campesina que ocurrió en el continente. Pero igualmente en Inglaterra los empleadores tenían un fuerte incentivo para hacer esto solamente si tenía sentido económico, pues, por la Ley sobre los Pobres también tenían que contabilizar en sus pasivos un pago para las familias de los trabajadores despedidos.

Lo que la Ley sobre los Pobres creó sobre la tierra fue un sistema público de reconocimiento de la responsabilidad colectiva por la subsistencia básica de todos, incluido un enfoque sorprendentemente no moralista del apoyo a las madres solteras y a sus hijos ilegítimos. Las evidencias comparativas sugieren una relativa falta de correspondencia, en Inglaterra –sola y en toda Europa– entre las fluctuaciones en los precios de los alimentos y la tasa de muerte, e Inglaterra –pero no Irlanda– fue la primera nación del mundo que dejó de experimentar mortalidad por inanición.

Fuentes: Szreter, 2005, basado en Snack, 1990; Wrigley, 1998; Solar, 1997; Solar, 1995; King, 1997; King, 2000, y Lees (1998).

Gráfico 6.7 La desigualdad en Bretaña empezó a descender alrededor de 1870

Fuentes: Lindert y Williamson, 1982; Lindert y Williamson, 1983; Williamson, 1985, y Bourguignon y Morrisson, 2002.

orden de la guerra civil. En 1918 se aprobó una ley que permitió a los aparceros comprar su tierra, y en 1922 se hicieron enmiendas que faci- litaron la expansión subsidiada de los pequeños agricultores. La gravación progresiva de ingresos y riqueza se puso en funcionamiento en 1920 y

pronto fue seguida por la expansión de los derechos de la mujer (aunque el sufragio universal para las elecciones parlamentarias estaba vigente desde 1906) y por compromisos del gobierno central (y no solamente de las administraciones municipales) con la educación primaria.

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Equidad, instituciones y proceso de desarrollo

Desde finales de los años cuarenta hasta principios de los noventa, la economía se expandió sostenidamente con ingresos per cápita que se pusieron a la par con Gran Bretaña en la década de 1980 y con los de Suecia en la de 1990 (aproximadamente desde medio siglo antes). Este éxito fue un producto de los “mercados gobernados” al estilo asiático: se aprovechó la colaboración entre el Estado y el sector privado para in- dustrializar rápidamente una economía que todavía en los años cincuenta generaba un 40% de su rendimiento con la agricultura.32 _{Como quiera}

que sea, una contraparte crucial de la política industrial activista de Finlandia (basada en altas tasas de acumulación de capital y ahorro pú- blico, bajas tasas de interés sobre créditos e inversiones grandes en in- fraestructura de manufacturación), fue la construcción de un estado de bienestar para acolchonar a los ciudadanos de todas las edades contra los perturbadores cambios sociales acarreados por una transformación económica tan rápida.

Un liderazgo político fuerte y confiable fue esencial para hacer esto posible. En el cierre de cuentas de la Segunda Guerra Mundial, el presi- dente Urho Kekkoken planteó a su nación la famosa pregunta: “¿Tene- mos la paciencia para prosperar?”. De allí en adelante, él se dio a la tarea de negociar los arreglos (“corporatismo social”) entre los indus- triales, los sindicatos comerciales y los grupos ciudadanos, que habilita- rían a todos para actuar como complementos. El modelo finlandés tiene sus problemas (alto desempleo), pero demuestra cómo Estado, mercado y sociedad pueden generar conjuntamente las instituciones, las políticas y los espacios que necesitan para producir resultados equitativos de de- sarrollo.

Suecia quizá esté más estrechamente asociada con el estado de bie- nestar hoy. Menos conocidos son la oportunidad y la secuencia de los eventos que lo pusieron a funcionar. Es importante que el estado de bienestar sueco fuera el producto, no un precursor, de la transición del país al crecimiento económico moderno. Ciertamente, fue diseñado en respuesta a los propios problemas (seguridad para los ancianos, desem- pleo) generados por ese crecimiento. Pero para hacer posible dicho cre- cimiento, y para tener en funcionamiento las condiciones sociopolíticas que habrían de habilitar la articulación y el apoyo sostenido de algo así como un estado de bienestar (cuando un sistema de esa naturaleza no existía más que en formas verdaderamente embrionarias en otras partes del mundo capitalista), fue vital tener vigente un conjunto previo de arreglos institucionales equitativos.

En Suecia, estos arreglos previos fueron inusualmente favorables para la movilidad ascendente de los grupos subordinados: una larga historia de autonomía campesina, una aristocracia correspondientemente débil, y una nación-Estado emergente capaz de asegurarse el apoyo de los agri- cultores y repudiar al mismo tiempo reclamaciones aristocráticas sobre sus poderes. Suecia fue también el primer país en tener un banco central (en 1668) y uno de los primeros en conceder derechos de propiedad básicos. Como tal, “la inclusión del campesinado en la transformación de la economía agraria y los arreglos institucionales que sostuvieron el igualitarismo habrían de ser elementos fundamentales para el surgi- miento de la economía de mercado industrial sueca”.33 _{Esta fue una}

economía cada vez más asentada sobre derechos políticos y oportunida- des sociales para todos.

Pero la historia no es el destino. El desarrollo equitativo es igual- mente una función de opciones y decisiones clave en coyunturas históri- cas fundamentales. La Edad Media, revolución industrial y el tumultuoso siglo XX desataron fuerzas arrolladoras en la sociedad sueca. Algunas fueron niveladoras (al elevar la productividad agrícola) otras atenazadoras (desempleo masivo). Cada intento por responder a estas fuerzas estable- ció los perfiles políticos para los intentos posteriores. El aprovechamien-

to y la extensión de los fundamentos institucionales equitativos durante estas coyunturas históricas determinantes fueron los elementos unifica- dores de la estrategia de desarrollo de Suecia. Sus logros hasta la fecha han sido notables, aun cuando las realidades del siglo XXI plantean desafíos distintivos a su estado de bienestar.

Las principales implicaciones de los casos finlandés y sueco para los países hoy en desarrollo, son que el crecimiento económico y la equidad sociopolítica pueden ser reforzadores poderosos, y pueden estar sopor- tados por transiciones institucionales. Estos casos no deben verse como planos para que otros los sigan. Por el contrario, deben leerse como ejemplos de cómo los compromisos con la equidad en un contexto dado ayudan a asentar los cimientos para la prosperidad a corto y a largo plazo, consolidando círculos virtuosos que vinculan instituciones e in- centivos.