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El desarrollo económico de China desde 1978 no ha sido menos que espectacular. Con la cuadruplicación del PIB per cápita en los últimos 25 años, China se transformó de una economía centralizada pobre en una economía de mercado emergente de bajos a medianos ingresos. Como resultado, el número de personas que viven en la pobreza (con menos de US$1 diario) cayó de 634 millones en 1981 a 212 millones en 2001.34

Desde la perspectiva de este capítulo, lo interesante es que el país más grande del mundo haya experimentado una profunda transforma- ción económica sin cambiar sustancialmente la estructura institucional política, la cual sigue estando dominada por el Partido Comunista Chi- no. Pero de todas maneras en China se produjeron reformas institu- cionales al tiempo con la reforma económica. Y el gran incremento de la inversión no estatal y la entrada libre a oportunidades económicas ren- tables sugieren que los derechos de propiedad son seguros, pese a la ausencia de un sistema judicial estilo occidental.

Si bien que la forma institucional particular es diferente de otros casos revisados aquí, la experiencia en China es ampliamente congruen- te con la tesis de este capítulo. La explicación inicial de las transiciones equitativas en Gran Bretaña y los países escandinavos ilustró el argu- mento de que un sistema económico satisfactorio depende del sistema político para asignar y forzar al cumplimiento de derechos de propiedad y de contratos, y para proteger el mercado de intrusión política. La his- toria reciente de China sugiere que el punto de partida para las refor- mas no necesariamente tiene que estar en las instituciones políticas. Cambios en instituciones económicas y en las relaciones económicas entre los diversos niveles de gobierno también pueden crear un compromiso confiable con un camino de reforma, y actuar como un control sobre el uso discrecional del poder por parte del gobierno central. La experiencia de China demuestra también que lo que es importante para el desarro- llo equitativo es que haya controles confiables sobre el uso arbitrario del poder, garantía de los derechos de propiedad y tratamiento justo para un amplio segmento de la sociedad. La forma particular que adquieran las instituciones para ejercer estas funciones puede variar, especialmen- te durante períodos de transición.

La clave del desarrollo equitativo de China fue la combinación de condiciones iniciales y las reformas económicas lanzadas en 1978, que soltaron la rienda de la iniciativa emprendedora y legitimaron las utili- dades como motivación. Las políticas económicas chinas que siguieron a la revolución de 1949 demostraron tener serias debilidades: sofocaron los incentivos para la inversión y la innovación. Pero las políticas socia- les del período de Mao Tse-Tung nivelaron la distribución de los bienes de manera importante y durable. Como resultado, tanto la tierra como

el capital humano estaban equitativamente distribuidos en la víspera de las reformas. Con la adopción del sistema de responsabilidad de los ho- gares rurales, los campesinos se convirtieron en beneficiarios inmediatos de la reforma. Esto ayudó a reforzar la equidad, a la vez que dio rienda suelta a la iniciativa emprendedora y disparó la productividad.

Las reformas económicas lanzadas en 1978 se propusieron descen- tralizar las decisiones económicas –pasándolas a familias agricultoras individuales, gerentes de empresa, gobiernos locales– y generar de ese modo incentivos para la inversión y la innovación. Es importante que la forma que adquirieron estas políticas y las instituciones de transición que se crearon fueron diseñadas para preservar el apoyo político a las reformas, compensando a los perdedores potenciales.

El cierre de cuentas de la Revolución Cultural y el reconocimiento de que la economía china se había rezagado –cuanto más en relación con los Tigres asiáticos– llevaron a un creciente consenso sobre la necesidad y la urgencia de cambio, y allanaron el camino para las reformas econó- micas iniciadas bajo el liderazgo de Deng Xiaoping. Estas reformas se inspiraron en el reconocimiento generalizado del fracaso de la planeación central como instrumento para la organización económica, y reflejaron la necesidad de producir crecimiento económico para legitimar el nuevo liderazgo. La necesidad política de crecimiento suponía concentrarse en un nuevo foco de atención: la liberación de mercados e incentivos. La secuencia de las reformas y los arreglos institucionales de transición que acompañaron a la descentralización económica reflejaron, por otra par- te, la importancia primordial que el liderazgo daba a la estabilidad so- cial y política.

De un lado, el ímpetu a la descentralización económica y, del otro, la necesidad de un mercado nacional integrado, ayudaron a configurar una relación dinámica entre el gobierno central y los gobiernos locales que los responsabilizaba mutuamente y limitaba la discreción de ambos la- dos. Con el tiempo, el resultado de estas políticas fue crear en las nuevas instituciones económicas un interés particular para todos los actores importantes, incluidos los gobiernos locales, los cuales sirvieron como control confiable sobre los poderes del gobierno central en el terreno económico. Las reformas también alimentaron el surgimiento de fuer- tes centros económicos, como la provincia Guangdong y el municipio de Shanghai. Estos centros esgrimen ahora considerable influencia y poder de negociación en relación con el gobierno central, y pueden ser- vir como importantes fuerzas de contrapeso.

¿Cómo reforzó la descentralización económica los incentivos priva- dos? De acuerdo con Walder y Oi (1999), “durante casi 20 años, la reforma en China ha avanzado a través de la reasignación gradual de derechos de propiedad específicos, de las agencias superiores de gobier- no hacia las inferiores, o de las agencias gubernamentales hacia empre- sas, gerentes, familias o individuos” (7). Todas estas reformas elevaron el poder de los agentes económicos para tomar decisiones sobre las acti- vidades económicas en sus respectivos dominios, e impulsaron la pro- ductividad mediante incentivos mejores. Los agricultores conservaron sus entradas y por consiguiente trabajaron más duro e invirtieron más. Los gobiernos municipales y de aldea tuvieron derechos sobre las utili- dades producidas por sus propias empresas (TVE) y consecuentemente adoptaron políticas que promovían los negocios. Pero debido a que no tenían ninguna autoridad fiscal, carecían de la habilidad para sacar de apuros TVE que tuvieran un desempeño deficiente, lo que significó fuer- tes restricciones presupuestarias y mayor eficiencia.

Los niveles superiores de gobierno local (distrital y provincial) ad- quirieron control sobre las empresas locales y, por tanto, también tenían un interés en el desempeño de éstas. A ellos se les permitió retener más ingresos locales mediante ajustes fiscales y tener fondos extrapresu-

puestales, lo que generó incentivos que se concentraron en la recauda- ción para proveer bienes públicos locales que atrajeran inversiones loca- les. Estos cambios conllevaron significativa autonomía con respecto al gobierno central y considerable autoridad directa sobre sus economías.

El sistema chino moderno incluye una división de la autoridad entre los gobiernos central y locales. Los últimos tienen control primario sobre los asuntos económicos dentro de sus jurisdicciones. Es crucial el hecho de que el sistema tenga un grado importante de durabilidad política implícita.35

Las reformas de China también están repletas de mecanismos innovadores para proteger a los perdedores potenciales durante los pe- ríodos de transición. A menudo esto implicó diseñar reformas que sos- tuvieran fuentes de ingresos para los involucrados, manteniendo elementos de peso de los mecanismos preexistentes de fijación de pre- cios y de pagos, al mismo tiempo que proveían incentivos marginales. “Las instituciones de transición no [se] crearon solamente para incre- mentar el tamaño del pastel, [sino también] para reflejar las preocupa- ciones distributivas acerca de la división del pastel agrandado, y las preocupaciones políticas sobre cómo se sirve a los intereses de los que están en el poder”.36

La determinación dual de precios al principio de las reformas es un ejemplo de primer orden. El sistema obligó a los agricultores y las em- presas a vender cantidades específicas al Estado a precios “plan” a la vez que les permitió captar los precios del mercado por toda producción por encima de la cuota. Esto mantuvo el sistema de planeación para los que se beneficiaron del mismo, a la vez que creó incentivos para la produc- ción eficiente. Igualmente importante es que dio tiempo para que emergieran instituciones mercantiles, evitando así el vacío institucional que plagó a muchas economías en transición cuando se desmontaron las instituciones estatales. El ajuste fiscal garantizó al gobierno central cier- to nivel de ingresos,37 _{pero también generó incentivos para que los go-}

biernos locales recaudaran más, gracias a la tasa de retención marginal mucho más alta. De manera similar, la contratación laboral permitió a los trabajadores estatales tener la garantía de empleo de por vida, a la vez que introdujo mayor flexibilidad en las políticas laborales para los nuevos trabajadores contractuales. Estos arreglos hicieron de las refor- mas un juego de ganador-ganador, al asegurar estabilidad social y el apoyo para los que estaban en el poder.

Pero una estrategia de incremento de esa naturaleza conlleva un pe- ligro: quedarse atascados en reformas incompletas si los gobiernos loca- les y los involucrados adquieren demasiado poder y son capaces de bloquear el mayor progreso. Ejemplo de ello es la prevalencia de barre- ras interprovinciales al comercio en los años noventa, donde cada pro- vincia rivalizaba por impulsar al máximo las utilidades de las empresas que poseía. Pero hay ciertos controles y compensaciones en el sistema que ayudan a mantener la dirección y el ímpetu de las reformas. Entre éstos se cuentan la competencia entre gobiernos locales, fuertes restric- ciones presupuestarias para los gobiernos locales, la insistencia del go- bierno central en forzar un mercado unitario, y una economía creciente que reduce la influencia económica de los involucrados. La lucha por el equilibrio correcto entre centralización y descentralización económica es constantemente evidente en muchos de los dominios de las relaciones intergubernamentales chinas. Las reformas tributarias de 1994 recen- tralizaron los ingresos fiscales, en parte para asegurar una mayor equi- dad regional en el gasto, y el gobierno central continúa aplicando estrictos controles sobre la financiación del déficit por parte de los gobiernos lo- cales. Las restricciones a la movilidad laboral se han suavizado conside- rablemente con el tiempo, ayudando a crear un mercado laboral más

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Equidad, instituciones y proceso de desarrollo

unificado, pese a las preocupaciones de algunos gobiernos provinciales de que esto pueda agravar los problemas de desempleo para residentes urbanos establecidos.

Hay también algunos cambios institucionales más recientes y más permanentes que reconfirman el compromiso del gobierno con la refor- ma orientada hacia el mercado. Éstos incluyen mecanismos que fortale- cen la responsabilidad a nivel local y empoderan a las poblaciones locales. Aunque el más importante de estos mecanismos son las elecciones loca- les, también hay otros como las recientes regulaciones para eliminar los impuestos a la población rural pagados en pequeñas cuotas. China tam- bién usó satisfactoriamente el mecanismo de compromiso externo de acceso a la OMC para mostrar su resolución de seguir adelante con las reformas de mercado e imponer disciplina a los involucrados. Por ejem- plo, ya no es posible que cada provincia tenga su propia fábrica automo- triz ineficiente erigida tras barreras comerciales diseñadas para proveer empleo local e impuestos locales. Más ampliamente el deseo de China de forjarse un espacio importante en el orden global y de ser reconocida como un poder global sensible, impone restricciones sobre la forma de sus políticas futuras.

Qian (2003) observa lo siguiente:

Aparentemente hay un espacio más grande del que creemos para que la innovación institucional aborde simultáneamente los intereses económicos y políticos, es decir, para hacer que una reforma mejore la eficiencia y sea compatible con los intereses de quienes están en el poder (305).

Pero hay muchos desafíos por delante, algunos de los cuales no es posible llevar a soluciones de ganador-ganador y, por consiguiente, tien- den a ser más costosos política y socialmente. Las reformas continuadas en los sectores estatales empresarial y financiero, el manejo de la migra- ción rural-urbana y la atención a las crecientes disparidades regionales (ver En foco 6 sobre desigualdad regional) son algunos de esos desafíos. La política macroeconómica y las reformas estructurales tendrán que apuntalarse mediante mayor mejora institucional para asegurar una participación y una responsabilidad más amplias, de tal manera que los intereses y los deseos de la gente se reflejen mejor en la toma de decisio- nes, y para fortalecer más la capacidad del gobierno de liderar la refor- ma orientada hacia el mercado manteniendo al mismo tiempo la equidad económica y social.

Conclusión

Unos cuantos principios sencillos significan un gran avance hacia la unificación de diferentes experiencias de desarrollo en los mundos his-

tórico y contemporáneo. Es poco el desacuerdo que hay entre los acadé- micos en el sentido de que instituciones básicas, como la seguridad de los derechos de propiedad y la igualdad ante la ley son clave para la prosperidad. Estas instituciones están detrás de los mercados de capital, financiero, de tierras y laboral que vimos en acción en el capítulo 5. Puesto que el talento y las ideas están ampliamente distribuidos en la población, una sociedad moderna próspera exige que las masas tengan incentivos, y un Estado que pueda y está dispuesto a proveer insumos y bienes públicos clave que son complementarios. Por tanto, exige una serie de instituciones subyacentes que genere igualdad de oportunida- des para los individuos y asegure la responsabilidad de los políticos fren- te a toda la gente.

¿Por qué algunas sociedades tienen esa clase de instituciones y otras no? Una distribución relativamente igualitaria del poder político sostie- ne las instituciones que promueven la prosperidad. Evidentemente las instituciones tienen efectos distributivos, y con frecuencia surgen malas instituciones porque benefician a algún grupo o élite. Las buenas insti- tuciones surgen cuando se le ponen controles al poder de las élites y cuando la balanza del poder político se hace más igualitaria en la socie- dad. La igualdad de poder político suele estar apoyada por igualdad económica y esta conexión da origen a la posibilidad de círculos tanto virtuosos como viciosos.

Ciertamente puede haber crecimiento en sociedades en las que no sean válidas estas condiciones. Pero las evidencias preponderantes su- gieren que ese crecimiento es insostenible. Esta perspectiva es congruente con los relatos históricos, con los patrones básicos en los datos transna- cionales, y con trabajo empírico causal más minucioso sobre las fuentes de prosperidad.

La cuestión decisiva para la promoción del desarrollo es esta: ¿cómo pueden las sociedades pobres mejorar sus instituciones y entrar en un camino dinámico hacia un círculo virtuoso de equidad y prosperidad? La organización de la sociedad es altamente persistente, pero hemos visto muchos casos de transiciones hacia mejores instituciones. A veces, como en los albores de la Gran Bretaña moderna, los cambios económi- cos conducen a cambios en la distribución de poder, cosa que promueve una sociedad más equitativa y mejores instituciones. La China contem- poránea sigue un patrón similar aunque con una configuración diferen- te de las instituciones. Otras veces, como en República de Corea e Indonesia, los regímenes se ven forzados, por amenazas externas o inter- nas, a cambiar la trayectoria de su sociedad de maneras que llegan a institucionalizarse. Incluso otras veces, como en Mauricio y Botsua n a , los líderes toman buenas decisiones que llevan a reforzar caminos hacia mejores instituciones y desarrollo.