HUMAN AND SOCIAL CAPITAL 5 3.1 Introduction
3.3 Data and Methodology
II.2.2.1. Las agencias europeas de cooperación judicial en materia penal.
Al igual que en muchos otros sectores la Unión Europea ha utilizado el sistema de creación de agencias europeas como instrumento para reforzar el avance de una política concreta, en este caso, la política en materia de justicia. En concreto, existen un total de cinco agencias europeas y dos redes europeas con competencias relacionadas con los aspectos de justicia en el territorio de la Unión Europea.652
De ellas Eurojust y las Redes Judiciales Europeas, y en menor medida Olaf, tiene atribuidas funciones directamente
648 Siempre y cuando la queja del ciudadano se refiera a la actuación de la autoridades de un Estado miembro y
no a la de otro particular, y ello a pesar de que, al contrario de lo que ocurre con el acceso al TJUE, los Tratados no disponen específicamente esta posibilidad.
649
Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, op.cit. nota 96, artículo 263.4.
650 En efecto el artículo 263.4 del TFUE determina que todo ciudadano puede interponer recurso ante el TJUE
“contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución” Ibid.
651 Los mismos que se revisan como parte de los Cuadros de Indicadores de Justicia, dentro del apartado
dedicado a la calidad de la justicia. Vid. al respecto, en el informe de 2016, op.cit. nota, páginas 29 y ss.
652 Se trata de Eurojust: Unidad de cooperación judicial de la Unión Europea, Europol: Oficina Europea de
policía, Cepol: Escuela Europea de policía, Olaf: Oficina Europea anti fraude, EASO: Oficina Europea de Apoyo al Refugiado, la Red Judicial Europea en materia penal y la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil.
relacionadas con la cooperación judicial, bien en materia civil bien en material penal, y forman parte del sistema institucional creado por la Unión para alcanzar el objetivo de desarrollar un verdadero espacio de justicia europeo. A lo largo de los años los objetivos y los mandatos de estas agencias han ido modificándose a medida que la UE adquiría mayores competencias en el materia. Sin embargo, su papel en el modelo europeo de cooperación judicial no es el de autoridades de control sino el de mecanismos de asistencia o coordinación. Este sistema institucional se caracteriza por la división entre el sistema de cooperación penal y el sistema de cooperación civil.
En el ámbito penal la agencia europea clave es Eurojust. La referencia explícita a la creación de Eurojust aparece por primera vez en las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de 1999.653El Consejo Europeo decidía en esta ocasión crear “una unidad integrada por fiscales, magistrados o agentes de policía... cedidos temporalmente... misión de Eurojust consistirá en facilitar la adecuada coordinación de las fiscalías nacionales y en apoyar las investigaciones penales en los casos de delincuencia organizada”.654
Las propias conclusiones establecían que el instrumento jurídico de creación de esta unidad había de adoptarse antes de que finalizase 2001. En este mismo año se crea en Bruselas una unidad provisional de cooperación judicial o Unidad Pro- Eurojust. La base jurídica que permitía la constitución de esta nueva agencia europea se encontraba en los artículos 31 y 34.2 c) del Tratado de la Unión Europea.655
Eurojust se constituye en base a la Decisión del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia.656
Tras la aprobación de la misma Eurojust se crea oficialmente con sede permanente en La Haya, Holanda. Actualmente esta agencia se encuentra regida por la Decisión 2009/426/JAI por la que se refuerza Eurojust.657 Eurojust se caracteriza, en lo referente a su estructura, por un diseño intergubernamental, reflejo de su naturaleza de organismo creado de acuerdo a las normas del antiguo Título VI del Tratado de la Unión Europea.658 En su configuración actual, tras la implementación de la nueva regulación de 2008, Eurojust
653 Consejo Europeo, Conclusiones del Consejo de Tampere, op cit. nota 13. 654
Ibid., párrafo 46.
655 En su configuración anterior al Tratado de Lisboa.
656 Consejo de la Unión Europea, Decisión 2002/187/JAI, por la que se crear Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia, DO L 63, de 6 de marzo de 2002, pág. 1-13.
657 Consejo de la Unión Europea, Decisión 2009/426/JAI del Consejo de 16 de diciembre de 2008 por la que se refuerza Eurojust y se modifica la Decisión 2002/187/JAI por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia, DO L 138, de 4 de junio de 2009, pág. 14-32.
658 Se organiza en torno a 27 representantes nacionales, uno por cada Estado miembro. Dichos representantes,
denominados Miembros Nacionales, son nombrados por sus Estados de origen entre jueces, fiscales o policías de igual competencia, cfr. Ibid., artículo 2.1.
puede definirse como un mecanismo híbrido entre un órgano con iniciativa de investigación penal propia y un órgano de coordinación, y ello porque cada país tiene la potestad de definir el nivel de competencias que consigna a su representante.659
Con carácter general puede considerarse que, las actividades de asistencia y coordinación constituyen el núcleo central de la misión de Eurojust. Las autoridades nacionales pueden dirigirse a su representante nacional para solicitar que Eurojust intervenga en aquellos casos en los que se requiere una coordinación entre autoridades de distintos países, en el marco de investigaciones complejas relativas a fenómenos criminales que operan en distintos territorios, o bien para solicitar asistencia en sus necesidades relativas a supuestos de criminalidad transnacional.660 Destacan dentro de este núcleo de competencias dos en particular. En primer lugar, la capacidad de que los representantes nacionales, actuando colegiadamente, realicen recomendaciones a la autoridades nacionales en relación a la necesidad de iniciar una investigación o de transferir el procedimiento para que sea otro Estado miembro el que proceda a juzgar el asunto.661
Estas recomendaciones habrán de ser observadas con carácter general por las autoridades nacionales, y en caso de que no sea posible la respuesta habrá de ser justificada.662
En segundo lugar, la opción de que los representantes nacionales puedan, con el acuerdo o previa solicitud de autoridades nacionales, realizar actuaciones concretas de investigación, incluyendo, entre otras, la autorización y coordinación de entregas vigiladas.663
En cualquier caso las competencias previstas no suponen una posición de control por parte de la agencia respecto de las autoridades nacionales sino que esta actúa como un consejero externo, bien en coordinación con las autoridades nacionales competentes, bien a petición de las autoridades de otro Estado miembro, para asegurar el buen funcionamiento de la justicia penal en la Unión Europea.
El sistema institucional de la cooperación judicial en materia penal se completa con la Red Judicial Europea en materia penal.664 Se trata de una red de puntos nacionales de contacto que trabajan conjuntamente con el objetivo de “facilitar la cooperación judicial
659
Ibid., artículo 9 bis.
660 Consejo de la Unión Europea, Decisión 2009/426/JAI, op.cit. nota 657, artículo 6.1 letra c. 661 Ibid., artículo 7.1 letra a ii).
662 Ibid., artículo 8.
663 Este tipo de competencias, previstas en los artículos 9ter, 9quater y 9quinquies de la Decisión de Eurojust,
(Ibid.)pueden ser objeto de reserva por parte de los Estados miembros en aquellos supuestos en los que existan motivos relacionados con el orden constitucional y los principios fundamentales del sistema judicial penal de cada uno de los países de la Unión Europea.
664
Consejo Europeo, Decisión 2008/976/JAI del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre la Red Judicial
entre los Estados miembros”,665
además “proporcionarán la información jurídica y práctica necesaria a las autoridades locales… con el fin de permitirles preparar de forma eficaz una solicitud de cooperación judicial en general”,666
y “participarán y promoverán la organización de sesiones de formación”.667 Se trata, por lo tanto, de un nivel de institucionalización inferior puesto que no se habla ya de una agencia sino del trabajo de representantes nacionales que, en cada uno de los Estados miembros, trabajan apoyando a sus autoridades judiciales para alcanzar una mayor fluidez en la aplicación e implementación del modelo europeo de cooperación. Es igualmente relevante mencionar en este punto la referencia que el artículo 86 del TFUE668 hace a la creación de una Fiscalía Europea. En concreto este artículo dispone que “Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust”,669
competencias ampliables por parte del Consejo Europeo, para incluir todos aquellos supuestos de delincuencia grave que presenten una dimensión transfronteriza.670
La idea de crear un órgano fiscal europeo es una idea antigua que aparece ligada, desde el primer momento, al interés de la Comisión Europea por la protección de los intereses financieros de la entonces Comunidad Europea, es decir, por la lucha contra todas aquellas actividades delictivas que suponían un perjuicio para el presupuesto comunitario. De la lectura del párrafo primero de este artículo se deriva que viene a retomarse lo que había sido la idea central de los numerosos proyectos al respecto y en concreto del Corpus Iuris.671
El motivo de la elección del fraude a los intereses de la Unión como caso de estudio en este proyecto, y de nuevo ahora, como germen de la fiscalía europea puede encontrarse en “la importancia de la protección del presupuesto pero también en la naturaleza transnacional de gran parte del fraude en este ámbito que crea especiales retos para los sistemas de justicia penal de los Estados miembros”.672 Ahora bien, el Tratado deja abierta la posibilidad de que los Estados miembros, si así lo desean, puedan ampliar las
665
Ibid., artículo 4.1.
666 Ibid., artículo 4.2. 667 Ibid., artículo 4.3.
668 Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, op.cit. nota 96, artículo 86. 669 Ibid., artículo 86.1.
670
Ibid., artículo 86.4.
671 M. Delmas-Marty y J.A.E. Vervaele, The European Public Prosecutor´s Office, en Implementation of the Corpus Iuris in the Member States Vol.1 (Mortsel (Bélgica): Intersentia Publishing, 2000).
672
B. Donoghue, «European Public Prosecutor. Will it happen?” (Conferencia Anual Law Society, Budapest, marzo de 2008).
posibilidades de actuación de esta Fiscalía supranacional, para que estas alcancen, de manera general, a todas las manifestaciones de criminalidad organizada frente a las cuales actúan hoy en día Eurojust y Europol. Actualmente el proceso de creación de dicha Fiscalía se encuentra en tramitación673 a través de la Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la creación Fiscalía Europea.674
II.2.2.2. Las agencias europeas de cooperación judicial en materia civil.
Por lo que se refiere a la cooperación judicial en materia civil la institucionalización ha sido mucho menor. El actor principal en este sector es la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil,675 una red creada por la Decisión del Consejo de 28 de mayo de 2001.676 Al igual que su homóloga en materia penal se trata de una red formada por autoridades judiciales de los distintos Estados miembros que asumen, a mayores de su rol en su organización nacional, el papel de puntos de contacto de esta red, con el objetivo de “…facilitar la cooperación judicial en materia civil y mercantil entre los Estados miembros, incluida la concepción, el establecimiento progresivo y la actualización de un sistema de información para los miembros de la Red”.677
La Red Judicial Europea en materia civil y mercantil tiene, por lo tanto, una función de asistencia y cooperación mucho más limitada que la concedida a Eurojust puesto que no se prevé que pueda realizar labores de coordinación ni actuaciones judiciales concretas. Sin embargo, las competencias de esta red abarcan un aspecto que en el caso del derecho penal no ha sido incorporado como consecuencia de su propia naturaleza: la función de asistencia al ciudadano. La Red Judicial Europea civil realiza por lo tanto una doble función. Por una parte, como se ha visto, la de ejercer de enlace y asesoría para las autoridades judiciales nacionales cuando, en el ejercicio de sus funciones, se encuentran ante la necesidad de recurrir a la asistencia por parte de autoridades de otro Estado miembro. Sin embargo, la Red Judicial Europea tiene además la función de informar a los ciudadanos, es decir, tiene la obligación de desarrollar mecanismos de información sobre el modelo europeo de cooperación judicial, en este caso en materia
673 En el momento de redacción de este trabajo el texto se encuentra de nuevo en el Consejo tras las
recomendaciones adoptadas por el Parlamento Europeo en su Resolución del 29 de abril de 2015.
674 Comisión Europea, COM(2013) 534 final, de 17 de julio de 2013, Propuesta de reglamento del Consejo relativo a la creación de la Fiscalía Europea, 2013.
675
Se trata de una Red similar a la anteriormente descrita Red Judicial Europea en materia penal. Sin embargo no han de confundirse puesto que se trata de dos organismos completamente diferenciados en su base jurídica.
676 Consejo de la Unión Europea, Decisión 2001/470/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, por la que se crea una Red Judicial Europea en materia civil y mercantil, DO L 174, de 27 de junio de 2001, pág. 25-31. 677 Ibid., artículo 3.1 letra a.
civil y mercantil, que estén orientados al público en general y no sólo a las autoridades judiciales. Este segundo mandato concedido a esta red se deriva de la idea de que la cooperación en materia civil responde a la necesidad de ofrecer tutela judicial a los particulares para que estos puedan defender sus derechos e intereses en un espacio caracterizado por la libre circulación. Por el contrario, el enfoque de la estructura institucional de la cooperación internacional responde a la necesidad de paliar los efectos negativos de dicha libertad en relación a la mayor complejidad que supone en la lucha contra la criminalidad organizada.678 Así, a pesar de la existencia de instrumentos legislativos concretos dirigidos a la protección de las víctimas, esta dimensión no se ha visto reflejada en dicha estructura institucional. Por lo que se refiere a la Red Judicial Europea en materia civil, esta labor de comunicación de cara al público en general se ha concretado fundamentalmente en el desarrollo de herramientas web, un proceso culminado recientemente a través del despliegue del portal E-justice.
II.2.2.3. OLAF.
La última de las agencias que ha de ser considerada en el estudio de la dimensión institucional del modelo europeo de cooperación judicial es la OLAF. A pesar de que no se trata de una agencia creada con el objetivo de mejorar los resultados de la colaboración entre autoridades judiciales, lo cierto es que la naturaleza de sus competencias la acercan a este tipo de cuestiones. Se trata de la agencia anti-fraude de la Unión Europea creada en 1999.679
El objetivo de esta oficina es el de luchar contra “el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de las comunidades”680
y además perseguir los posibles casos de corrupción que los funcionarios y agentes de la Unión cometan en el ejercicios de sus funciones.681
Es en el contexto de la primera de estas funciones donde OLAF requiere en numerosas ocasiones el apoyo de otras agencias y redes en materia de cooperación judicial. Así, el último informe anual publicado por esta oficina682 afirma que, “OLAF
678 Esta idea aparece ya en la Conclusiones del consejo de Tampere (op.cit. nota 13) que en su punto 6 afirma
que “se precisa un esfuerzo común que prevenga y combata la delincuencia y las organizaciones delictivas en toda la Unión. Es necesaria la movilización conjunta de los recursos policiales y judiciales para garantizar que en toda la Unión no exista lugar alguno donde puedan ocultarse los delincuentes o los beneficios del delito”.
679 Actualmente la OLAF se rigen por una Decisión de la Comisión Europea de 2013.Comisión Europea, Decisión 2013/478/UE de la Comisión, de 27 de septiembre de 2013, que modifica la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), DO L 257 de 28
de septiembre de 2013, pág. 19-20.
680 Ibid., artículo 2.1 letra a. 681
Ibid., artículo 2.1. letra b.
works in partnership with the EU institutions, bodies and agencies, as well as with many administrative, judicial, police and customs authorities in the Member States”683
y también “works with Europol and Eurojust in order to facilitate cooperation and synergies between investigations at national and EU level”.684 Se trata de una agencia con verdaderos poderes de investigación y persecución de actividades delictivas, aunque con un ámbito material y subjetivo muy limitado: los delitos contra los intereses de la Unión y los cometidos, en el ejercicio de su actividad profesional, por los funcionarios y agentes de la Unión. Es posible ver cómo, a excepción de esta agencia y de la futura Fiscalía Europea, ambas con un ámbito de actuación muy limitado a los intereses propios de la Unión, el sistema institucional de cooperación judicial no responde a una lógica de control de la actuación de las autoridades judiciales nacionales en su aplicación de las obligaciones en la materia derivadas del ordenamiento jurídico europeo. Por el contrario su objetivo es el de promover entre las mismas un alto grado de aplicación de los mismos, asistiendo en el establecimiento de mecanismos de apoyo y coordinación, que en el caso de la cooperación en ámbito civil se dirigen también al público en general.
III. Conclusiones.
El modelo europeo de cooperación judicial entre autoridades judiciales de los distintos Estados miembros plantea una serie de problemáticas. Estas se refieren tanto a la dimensión jurídica del modelo, su estructura y su interrelación con otros aspectos jurídicos; como al sistema institucional destinado a implementar dicho modelo.
Desde el punto de vista jurídico el primero de los problemas que se plantea es el de la protección de los derechos fundamentales de las personas implicadas en los procedimientos de justicia, intra Unión Europea, con dimensión transfronteriza. Superadas las dificultades a la hora de identificar el marco legislativo de aplicación, en materia de Derechos Humanos en la Unión Europea, resulta crucial determinar a quién corresponde la responsabilidad de esta protección. En el modelo tradicional de cooperación internacional esta recaía, sin lugar a dudas, en las autoridades del Estado receptor de una solicitud de asistencia o reconocimiento. Sin embargo, en el modelo europeo, la introducción del criterio de automaticidad, a través de la aplicación de los principios de reconocimiento y confianza mutua, supone la transferencia de esa
683
Ibid., 22.
responsabilidad a las autoridades de origen, suprimiendo así los poderes de control del Estado receptor. Este modelo ha sido refrendado por el TJUE y por el TEDH que considera que, si la organización internacional no deja margen de actuación al Estado pero garantiza, al mismo tiempo, un nivel equivalente de protección de los derechos, este último puede considerarse liberado de su responsabilidad en relación al CEDH.
Otro de los problemas jurídicos fundamentales del modelo europeo de cooperación judicial es el que se refiere a la indeterminación de su estructura, y a la posición de los distintos elementos que la conforman. Así, confianza, reconocimiento y armonización son conceptos empleados a lo largo de los años por las instituciones europeas sin que la