Ahora bien, definimos decisiones políticas24 como las “decisiones
colectivizadas soberanas” (Sartori, 1992:217) que pueden abarcar distintos ámbitos, entre ellos, el educativo. En este sentido, será importante recurrir a las ciencias políticas en la búsqueda de una perspectiva de análisis de las políticas educativas que las visualice como políticas públicas.
Entendemos que las políticas públicas resultan de la toma de posición del estado y de otros actores sociales, frente a cuestiones25 que repercuten en la sociedad
toda como parte del interés general y en la que se movilizan recursos que solo el Estado posee.
23 Las fases preactiva, interactiva y postactiva de la enseñanza se refieren a la distinción propuesta por
Jackson (1991).
24 Ver apartado “Política” en el presente capítulo.
25 Según Oszlak y O’Donnell (1982), la categoría de “cuestiones” constituye una importante herramienta
para el análisis de las relaciones estado-sociedad en tanto su definición involucra una teoría acerca de lo social, de las relaciones entre los hechos históricos, los intereses de distintos sectores, y permite analizar las contradicciones subyacentes al orden social que se busca instituir.
La atención de esa cuestión social puede involucrar la acción estatal en distintos momentos definiendo el tipo de intervención en esa política pública y en cada uno habrá que analizar la correlación de fuerzas con otros actores sociales que pueden tomar o no posición al respecto. En este trabajo interesa la injerencia del estado en materia de políticas educativas, específicamente, en las políticas curriculares.
Además de la frecuencia de las intervenciones del estado, para la comprensión de las políticas públicas es importante tener en cuenta también el contexto específico en que se desarrollan, es decir, qué se incorpora en la agenda y con qué prioridad, junto a qué otras acciones estatales se encuentra y qué relación guarda con ellas, cómo es definida según la posición ideológica de los distintos actores sociales y su sesgo particular.
El estado interviene mediante la movilización de sus propios recursos (económicos, legislativos, coercitivos), principalmente, de sus propios actores: la burocracia estatal.
Para Weber (1984) la burocracia es el tipo más puro de dominación legal propia de las sociedades modernas. Se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático caracterizado por la obediencia a ordenaciones impersonales que emanan de un orden objetivo, legalmente estatuido.
Este modo de organización de la actividad estatal es para el autor el más racional en términos de “precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el óptimo de sus resultados”
(Weber, 1984:178).
La administración burocrática implica dominación gracias al saber de un cuerpo de funcionarios-especialistas con tendencia a acrecentar su poder por medio del
servicio según la prescripción objetiva de su rol y la jerarquía administrativa.
Lo expuesto llevó a pensar a este tipo ideal de organización como el más eficiente. Sin embargo, frente a esta definición tradicional de Weber surgen otras perspectivas que presentan una burocracia con intereses propios (Crozier, 2009; Lefort, 1971; entre otros).
De este modo, el análisis de las políticas públicas se complejiza cuando los conflictos e intereses sociales se cruzan con los conflictos e intereses de los distintos sectores en el interior de la burocracia estatal. Muchas veces, las diferencias de posición basadas en intereses contrapuestos entre la autoridad estatal y los actores
sociales, generan conflictos y luchas que imprimen una dinámica particular a la definición e implementación de las políticas públicas.
El sistema burocrático actúa en nombre de la autoridad legítima del estado y se distingue por su carácter público, derivado de intentar conseguir el interés general. Pero este intento es limitado, ya que toda nueva política estatal, al afectar intereses y jurisdicciones de ciertos sectores burocráticos, encontrará resistencias en quienes no están dispuestos a ceder terreno o perder funciones, presupuesto, personal.
De este modo, encontramos diferentes modelos explicativos acerca de la construcción de políticas públicas donde es importante analizar qué posición toma el estado frente a cuestiones relevantes para la sociedad o para ciertos grupos; esas políticas requieren una intervención colectiva que se institucionaliza en el aparato estatal.
La educación constituye una política pública prioritaria para el estado. A lo largo de la historia nacional, se pueden reconocer diferentes funciones que el estado atribuyó al sistema educativo a través de la definición e implementación de determinadas políticas educativas, que a su vez dieron lugar a ciertas estrategias de articulación entre estado, sociedad y educación26.
Para avanzar en esta delimitación conceptual es necesario retomar el doble sentido que subyace a lo político: policy y politics. Si bien esta distinción terminológica
26 García Delgado (1999) utiliza modelos para explicar el proceso de cambio en las relaciones entre
Estado y Sociedad en la historia argentina, y las funciones que en cada momento se atribuyeron a la educación. De este modo, el autor reconoce tres ciclos que, a su vez, delimitan distintos “modelos de estado” como el Estado Oligárquico Liberal, el Estado Benefactor y el estado Post-Social.
En el Estado Oligárquico Liberal, las intervenciones del estado en materia educativa estuvieron caracterizadas principalmente por su función política: “Un modelo fuertemente excluyente en lo económico y político… encontró en la educación el mecanismo más idóneo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema educativo se constituyó con características fuertemente ‘estatistas y centralizadoras’” (Tedesco, 1986). En este sentido, desde las políticas educativas se buscó la conformación de la identidad nacional pero también se legitimó a través del sistema educativo, una determinada estratificación social a partir de la estructura escolar.
En el modelo de Estado Benefactor, en cambio, el carácter dominante de la intervención oficial en el ámbito educativo recayó sobre aspectos económicos. La función atribuida a la educación acompañó la estrategia de la política social general orientada a incorporar nuevos sectores a la participación social. Pero la diferencia más significativa respecto del modelo anterior radica en que la educación ya no solo significó un derecho de los ciudadanos sino que constituyó también una estrategia en la formación para el trabajo, demandada por el desarrollo de la industrialización. Más allá de esta función principalmente económica, el sistema educativo continuó siendo uno de los principales instrumentos de transmisión ideológica y de socialización política.
Durante la crisis del Estado Benefactor, la educación volvió a tener una función predominantemente política aunque con distintos sentidos según las características de cada momento: 1973-1974 educación para la liberación; 1974-1983, educación para el orden y 1983-1989, educación para la democracia (Filmus y Gluz, 2000).
Finalmente, en el Estado Post-Social nuevamente predomina la función económica por sobre la política. El discurso neoliberal tuvo una fuerte incidencia en el ámbito educativo, inspirando las reformas educativas de todos los países latinoamericanos en la búsqueda de una formación que garantizara la competitividad a escala mundial de las nuevas generaciones. En las políticas educativas de este período “nociones tales como igualdad y justicia social retroceden en el espacio de discusión pública y ceden lugar, redefinidas, a las nociones de productividad, eficiencia, ‘calidad’, colocadas como condición de acceso a una supuesta modernidad” (Tadeu Da Silva y Gentili, 1994:14).
no existe en el español, no podemos eludir su complementariedad: la política comprendida como un fenómeno instrumental que remite a un plan de acción, y la política como fenómeno de poder que permite visualizar en ese plan de acción, intereses sociales en conflicto lo que conduce a estrategias diversas de dominación.
En el caso de las políticas educativas este doble sentido es claro: por un lado, las políticas educativas como medios para el logro de determinados fines como la formación ciudadana, la capacitación para el trabajo, la trasmisión de la cultura, entre otros; y, por otro lado, es posible reconocer diferentes intereses, posicionamientos ideológicos, valores que tensionan en las estrategias puestas en juego para la consecución de un plan de acción.
Interesa fundamentalmente en este trabajo una perspectiva que contemple ambos sentidos de lo político sin reducirlo a su expresión instrumental, esto es, por una parte, abordar todo grupo social en el que de algún modo se manifieste cualquier tipo de poder en la relación entre medios y fines educativos, y, por otra parte, estudiar también las manifestaciones en la educación del poder político del Estado, entendiendo que este tiene la capacidad de garantizar el logro de sus objetivos gracias a la posibilidad eventual de usar la violencia que se considera legítima en función de los valores que encarna el estado (Puellez Benitez, 1996).
A todo proceso de definición de políticas educativas y a las políticas mismas, subyacen concepciones más o menos explícitas acerca de las relaciones entre Estado y Sociedad, del modelo social y de las relaciones sociales esperables. De ahí que el estudio de las políticas educativas también exige una toma de posición respecto de las condiciones sociales en la que se despliega determinada política.
Esto no siempre fue así y creemos necesario dar cuenta muy brevemente del desarrollo histórico de este campo de estudio.
Aunque en el mundo los sistemas educativos nacionales comienzan a conformarse a fines del siglo XVIII, es recién hacia 1940 cuando empieza a tener lugar la reflexión teórica sobre las intervenciones del estado respecto de la conformación y la regulación de los sistemas educativos
En ese momento no se piensa en términos de relaciones de poder, sino que se manifiesta claramente la diferenciación entre el plano de la reflexión y el plano de la acción, distinción a la que más arriba aludíamos. Se distingue la Pedagogía Política como reflexión filosófica, de la Política Pedagógica como práctica de los estados (Paviglianiti, 1993).
En nuestro país, hacia finales de la siguiente década, Américo Ghioldi buscó unificar el campo desde un enfoque superador de la dicotomía entre ambas perspectivas teóricas. Su propuesta involucraba el estudio de las regulaciones
(legales, académicas, organizacionales) a través de las cuales los gobiernos desarrollaban los sistemas educativos en los respectivos estados nacionales.
Hacia 1960 y en el contexto del desarrollismo, la política educativa intentó dar cuenta del incremento y la distribución de la educación, de la adecuación de la formación a las necesidades del mercado laboral: eficiencia interna y eficacia como norte orientador.
Una década más tarde, se realizaron cuestionamientos a las políticas educativas en tanto reproductoras de las desigualdades sociales, estableciendo una mirada crítica en este campo. En nuestro país, esta perspectiva no tuvo continuidad; los gobiernos dictatoriales frenaron su desarrollo. Recién con el retorno de la democracia, tuvo lugar una revisión de los postulados de las teorías críticas, movilizada por la búsqueda de la equidad y la democratización de los sistemas educativos.
Esta preocupación es concurrente con la crisis del Estado Benefactor, fuertemente criticado desde el neoliberalismo en pos de instaurar un Estado mínimo. En esta última etapa se buscó avanzar en la constitución de un objeto de estudio que integrara las políticas educativas concretas en el análisis crítico de las relaciones de poder entre el Estado y los grupos afectados por dichas políticas, reconociendo la importancia del conflicto a la hora de abordar las relaciones entre el sistema educativo y el sistema político.
En este sentido, Paviglianiti (1993) define a la Política Educacional como el estudio del conjunto de fuerzas que buscan dar direccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se dan dentro del Estado, para la configuración y control de la educación como práctica institucionalizada en un determinado contexto histórico.
El objeto de este trabajo se configura entre las ciencias políticas y las ciencias de la educación, para dar cuenta del proceso de construcción curricular – históricamente situado- a partir de las políticas estatales. De esta manera, para poder analizar las políticas educativas como parte de un conjunto más amplio de políticas públicas, es necesario atender a las concepciones de Estado en las que se fundamentan, es decir, qué relaciones de poder social supone cada modelo y cómo se concreta en discursos y prácticas políticas.
Para ello recuperamos las dos tradiciones clásicas acerca del estado y el orden social: liberal y marxista.
Para abordar la perspectiva liberal es necesario remontarse a la escuela iusnaturalista y pensar el orden social distinguiendo dos momentos: uno pre-político o natural y otro político. El primero corresponde a la situación natural y requiere acciones racionales y voluntarias para dar lugar a la vida colectiva. Las características de este
momento pre-político varían según los autores pero todos coinciden en que es el pacto, el mecanismo para que se dé el paso a la sociedad civil (Bobbio y Bovero, 1996).
Para Hobbes, el estado de naturaleza y el estado civil constituyen momentos antitéticos por lo que se requiere de uno o más acuerdos para pasar de uno a otro. El estado civil es artificial siendo el consenso su principio de legitimidad.
Según Locke, el pacto es doble: de asociación y de sujeción. El estado garantiza las condiciones de ese pacto y está sometido a la voluntad general, por lo que el poder político nace limitado por las cláusulas mismas del pacto. Sobre estas bases se construye la teoría liberal, proclamando la emancipación del poder político del económico y del religioso a partir del reconocimiento de la soberanía popular, y dando lugar al pacto del que -efecto de la razón- surgirán los representantes.
El resultado es un estado mínimo que, al encarnar lo público (defensa, educación, sistema legal, etc.) para todos, preserva, a la vez, la libertad de los individuos. Como garante del pacto, el Estado representa el interés público, se supone neutral frente a los intereses particulares y mediador en los conflictos sociales.
La perspectiva liberal se traduce en políticas educativas que toman fundamentalmente como sustento las ideas de Durkheim, principalmente respecto de las funciones homogeneizadora y diferenciadora que le atribuye al estado en materia educativa.
Interesa especialmente el papel inalienable del Estado respecto del mantenimiento de la cohesión social por medio de la educación y aquí encontramos ya una preocupación por el contenido escolar:
es preciso que la educación asegure entre los ciudadanos una suficiente comunidad de ideas y de sentimientos, sin la cual es imposible cualquier sociedad… se goza ya actualmente, sobre el fundamento de nuestra civilización, de cierto número de principios que implícita o explícitamente son comunes a todos y que muy pocas personas se atreven a negar abierta y directamente: respeto a la razón, a la ciencia, a las ideas y a los sentimientos que constituyen la base de la moral democrática. Es tarea del estado poner de relieve estos principios esenciales, hacer que se enseñen en sus escuelas, velar para que ninguna parte política intente ocultarlos a los jóvenes (Durkheim, 1976:105-106).
Distintas corrientes retoman en sus planteos el ideal uno y diverso que constituye la educación como socialización y que implica las funciones social y diferenciadora referidas; si bien los autores enfatizan diferentes aspectos, en todos los casos, postulan una relación positiva entre educación y desarrollo social.
En este sentido, podemos mencionar la corriente estructural-funcionalista que contribuyó a analizar la relación entre Estado y Educación desde la perspectiva del consenso, entendiendo que el estado utiliza a la educación como mecanismo institucional que vincula a las personas y sus capacidades con las demandas de conocimientos y responsabilidades por parte de distintas posiciones o roles sociales. Para estas teorías, el sistema educativo posibilita la movilidad social ascendente propia de las sociedades modernas.
Por otra parte, podemos también considerar las perspectivas enmarcadas dentro del “empirismo metodológico”27 que involucran distintas metodologías para
evaluar el impacto de las políticas educativas en función de la movilidad social; representan un aporte respecto del sentido meritocrático que se desprende de las teorías funcionales tradicionales, en tanto consideran aspectos sociales e institucionales que pueden obstaculizar la real igualdad de oportunidades.
Finalmente, podemos referirnos también a las teorías del capital humano que consideran que el fin principal de la educación es el desarrollo económico y analizan la participación del Estado en la educación para aumentar la productividad de las personas. Estas teorías interesan para justificar la educación como inversión sustantiva para el crecimiento de los países; tienen -en el contexto del desarrollismo- y aun en la actualidad, una gran influencia en las políticas educativas de los países de América Latina.
En lo relativo a la relación positiva entre estado, educación y crecimiento, las teorías estructuralistas y estructural-funcionalistas pierden gran parte de su capacidad explicativa y dejan de incidir en los supuestos que avalaron las políticas educativas en Latinoamérica en el marco de la crítica situación socio-económica y política hacia mediados de la década de 1970.
Contradiciendo sus principios, otras teorías comienzan a cuestionar aquellas concepciones optimistas que postulan la igualdad de oportunidades en la educación, al afirmar su capacidad de reproducir las desigualdades sociales y económicas.
En este punto, interesa recuperar también la perspectiva marxista en lo que atañe a su concepción de Estado y de orden social, para poder analizar las políticas educativas desde una mirada crítica.
A diferencia de la neutralidad que los teóricos liberales atribuyen al estado, la perspectiva crítica del marxismo plantea que, en una sociedad capitalista, el estado es un instrumento de dominación de una clase sobre otra, estando directa o indirectamente al servicio de los sectores dominantes y contra los intereses del
proletariado, es decir, sosteniendo la división entre poseedores y desposeídos de los medios de producción. El poder del estado es producto de relaciones sociales de dominación, originadas en la desigualdad que genera la propiedad privada.
Respecto de las políticas educativas en relación con esta concepción de estado, la perspectiva marxista concentra sus aportes en cuestionar las políticas educativas del estado capitalista y en desarrollar sus propios principios político- educativos.
En oposición a la concepción durkheimiana de la educación y a su función diferenciadora, Marx sostiene que la educación debiera consistir en una formación polivalente y completa (física e intelectual) que conduzca a la construcción de un orden social diferente, sin fijar a los sujetos en una determinada posición ni pauperizar a los hijos de la clase obrera. Así lo expresa el Manifiesto del Partido Comunista: “Educación pública y gratuita de todos los niños: abolición del trabajo de éstos en las fábricas tal como se practica hoy; régimen de educación combinado con la producción material” (Marx-Engels, 1973:61).
En la década de 1970 estas ideas se manifestan en la educación con las teorías crítico-reproductivistas (Bowles y Gintis, Althusser, Bourdieu y Passeron). En lo que respecta a los contenidos escolares y a diferencia de lo planteado por Durkheim, los teóricos proponen que el Estado no selecciona saberes comunes a toda la sociedad para distribuirlos homogéneamente, sino que hace un recorte vinculado a los intereses de los sectores dominantes.
Algunas de estas teorías se centran en el aspecto económico otras, en lo ideológico y cultural, y tienen gran influencia en la comunidad académica aunque su