en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña
De acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.20 CE corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de “marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales maríti- mas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; con- trol del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteoro- lógico y matriculación de aeronaves”. El art. 148.1.6 CE posibilitó la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias en mate- ria de “puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales”.
En la redacción del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 se atribuyó a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de puertos y aeropuertos de Cataluña “sin perjuicio de lo dispuesto en
los números 20 y 21 del art. 149.1 de la Constitución Española”.3Además,
la misma norma jurídica atribuía a la Generalitat la ejecución de la le- gislación del Estado en materia de puertos y aeropuertos con califica- ción de interés general cuando el Estado no se reservase su gestión
directa.4
La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye igualmente a la Generalitat la competencia exclusiva sobre puertos, aeropuertos, helipuertos y de- más infraestructura de transporte en Cataluña que no tenga la califi- cación legal de interés general. Pero, además, respecto de aquellos ae- ropuertos que, como el de El Prat, sí tengan la calificación legal de interés general, el nuevo Estatuto prevé:
– La participación de la Generalitat en los organismos de ámbi- to supraautonómico que ejercen funciones sobre las infraestructuras
3. Art. 9.15 de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
4. Art. 11.8 de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de
de transportes situadas en Cataluña que son de titularidad estatal (co-
mo por ejemplo, AENA).5
– Que la calificación de interés general de un puerto, aeropuer- to u otra infraestructura de transporte situada en Cataluña requiere un informe previo de la Generalitat que podrá participar en su ges- tión o asumirla, de acuerdo con lo previsto en las Leyes. Disposición del art. 140.3 del Estatuto que se refiere, al menos en su primera par- te, a la nueva calificación de interés general de un puerto, aeropuer- to o infraestructura de transporte pero no, obviamente, a aquellos que ya están calificados como de interés general. No obstante, la se- gunda parte del precepto (“que podrá participar en su gestión o asu- mirla de acuerdo con lo previsto en las Leyes”) no necesariamente tiene que entenderse aplicable para aquellos aeropuertos nuevos o calificados en el futuro como de interés general, sino que, a mi juicio,
también sería de aplicación, en su caso, a los ya existentes.6
– Pero además, corresponde a la Generalitat la participación en la planificación y la programación de puertos y aeropuertos de inte-
rés general en los términos que determine la normativa estatal.7
Estas disposiciones insisten en la necesaria participación de la Comunidad Autónoma en la gestión de puertos y aeropuertos que, aunque calificados de interés general y, por tanto, competencia exclu- siva del Estado, están situados en el territorio catalán y afectan a la entera actividad económica, turística de la región.
Por la incidencia que las citadas disposiciones pudieran tener sobre la competencia exclusiva del Estado en la materia (ex art. 149.1.20 CE), el art. 140 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña ha si- do impugnado, en sus distintos apartados, en dos de los siete recur- sos de inconstitucionalidad promovidos contra la Ley Orgánica 6/2006,
de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.8 Recursos que
están pendientes de resolución por el Tribunal Constitucional.
5. Art. 140.2 de la Ley Orgánica 6/2006. 6. Art. 140.3 de la Ley Orgánica 6/2006. 7. Art. 140.4 de la Ley Orgánica 6/2006.
8. En primer lugar, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006 promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados,
Una vez mencionadas las disposiciones que configuran a grandes rasgos el orden constitucional de distribución de competencias para Cataluña en esta materia, a continuación se inicia el estudio del núcleo de la cuestión que plantea la primera parte de este trabajo, es decir, si constitucionalmente es posible la participación autonómica en la ges- tión del aeropuerto de Barcelona-El Prat, o en otros términos, en qué condiciones es posible esa participación o la asunción de su gestión por la Comunidad Autónoma. Para responder a este interrogante se debe tener en cuenta la doctrina constitucional sobre la gestión compartida de los parques nacionales y de los puertos de interés general.
2.2. ¿Se puede compartir la competencia de gestión? La doctrina constitucional sobre la gestión compartida de los parques nacionales
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional destacó desde su inicio que el ejercicio de las competencias previstas en el bloque de la constitucionalidad se caracteriza por las notas de su irrenunciabilidad, es decir, que debe ser ejercida necesariamente por el titular de la com- petencia (SSTC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1 y 95/1986, de 10 de julio, FJ 5) y, en consecuencia por su indisponibilidad, es decir, la imposibi- lidad de que la ejercite otro sujeto distinto a su titular (SSTC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 3 y 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6).
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la gestión compartida en materia de medio ambiente, concretamente en la gestión de los parques nacionales, de ahí el interés que esa doctrina
constitucional presenta para este estudio.9 Se debe tener en cuenta
vid. Providencia del 27 de septiembre de 2006 del Tribunal Constitucional de admisión a
trámite del recurso. Pero, además, el art. 140 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña ha sido impugnado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8675-2006 promovido por el Defensor del Pueblo y admitido a trámite por Providencia de 10 de octubre de 2006. Los otros cinco recursos de inconstitucionalidad han sido promovidos por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (núm. 8829-2006); por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja (núm. 9330-2006); por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón (núm. 9491-2006); por el Consejo de Go- bierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (núm. 9568-2006); y, por último, por el Consell de la Generalitat de la Comunitat Valenciana (núm. 9501-2006).
9. SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 22; 194/2004, de 4 de noviembre; 35/2005, de 17 de febrero; 36/2005, de 17 de febrero; 81/2005, de 6 de abril; 100/2005, de 20 de abril; 101/2005,
que en materia de medio ambiente corresponde al Estado la compe- tencia exclusiva para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades asumidas por las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de pro- tección (art. 149.1.23 CE y cláusulas respectivas de los Estatutos de Autonomía).
La primera de las Sentencias del Tribunal Constitucional que de- be ser tenida en cuenta es la STC 102/1995, de 26 de junio, que con- firmó que la realización por el Estado de funciones ejecutivas es una solución excepcional, que sólo cabe cuando no resulte factible el es- tablecimiento de puntos de conexión y se pueda producir un fraccio- namiento de la actividad, de modo que se haga imprescindible la in- tervención estatal (doctrina establecida previamente en las SSTC 48/1998,
de 2 de marzo, y 329/1993, de 12 de noviembre).10
La STC 102/1995, de 26 de junio, admitió que la declaración de los parques nacionales se realizará mediante Ley de las Cortes Generales pero afirma con claridad que la competencia de gestión de dichos par- ques corresponde a las Comunidades Autónomas y sólo en ciertos su- puestos límite, que la Sentencia no concreta, prevé que pueda parti- cipar en dicha gestión el Estado señalando además que aunque éste pueda establecer medidas de coordinación o cooperación, las mismas no pueden alterar las competencias autonómicas (FJ 22).
Concretando lo declarado en la STC 102/1995, de 26 de junio, la STC 194/2004, de 4 de noviembre, resuelve tres recursos de inconsti- tucionalidad acumulados contra la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, que estableció la gestión conjunta de los parques nacionales por el Es-
tado y la Comunidad Autónoma donde el parque estuviese situado.11
Esta Ley se aprobó para adaptar la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, a lo declarado por la STC 102/1995, a raíz de la declaración de incons- titucionalidad que hizo esta última de la gestión estatal de los par-
10. Salvador Sancho, Armando. “La Administración mixta. El ejercicio conjunto de compe- tencias”, XXVII Jornadas de Estudio, Autonomías y Organización Territorial del Estado:
Presente y perspectivas de futuro, 26, 27 y 28 de octubre de 2005. Ministerio de Justicia,
p. 61-68.
11. Recursos formulados por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por las Cortes de Aragón y por la Diputación General de Aragón.
ques nacionales. Pues bien, el Tribunal Constitucional declaró que la intervención del Estado en la gestión medioambiental sólo puede hacerse en garantía de las normas básicas pero no de forma ordina- ria y habitual en la completa gestión y administración del parque, pues- to que la aplicación general y ordinaria de la normativa básica deben realizarla las Comunidades Autónomas. En consecuencia, sólo cuan- do la aplicación por las Comunidades Autónomas de las medidas de que se trate no garanticen de modo suficiente la preservación de la norma básica, es decir, su efectividad homogénea en todo el territo- rio nacional, es cuando el Estado podrá adoptar medidas de carácter ejecutivo tendentes a asegurarla (FJ 7). Según la STC 194/2004, la ges- tión conjunta de un parque nacional con la Comunidad Autónoma ca- rece de carácter básico y vulnera el orden constitucional de distribu- ción de competencias. Al Estado le corresponde “la legislación básica en materia de medio ambiente” (art. 149.1.23 CE), lo que significa que le corresponde una competencia normativa y no de ejecución o apli- cativa (FJ 7).
Por último, merece la pena destacar la STC 32/2006, de 1 de fe- brero, que constituye el último eslabón en la doctrina constitucional sobre la gestión conjunta de los parques nacionales. La Sentencia re- suelve dos conflictos positivos de competencia acumulados promovi- dos por la Diputación General de Aragón y por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, contra diversos preceptos del Real Decreto 1760/1998, de 31 de julio, que, en desarrollo de la Ley 41/1997, de 5 de diciembre, determina la composición y el funcionamiento del Consejo de la Red de Parques Nacionales, de las Comisiones Mixtas de gestión de dichos parques y de sus Patronatos. Aunque en sus alegaciones el Abogado del Estado adujo que la regulación de la participación del Estado en la gestión de cada parque nacional se inspiraba en el principio de colaboración en sentido amplio, incluso que la comisión mixta guardaba una indudable analogía con la figu- ra de los consorcios, siendo toda la regulación de carácter básico y producto de la necesaria colaboración del Reglamento con la Ley que desarrollaba, no comparte el Tribunal este criterio, especialmente res- pecto de los preceptos que establecen criterios funcionales y organi- zativos de las comisiones mixtas, órganos que habían sido declara- dos inconstitucionales por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias, así como de los preceptos que se re- fieren a la organización interna de los patronatos que corresponde
la STC 32/2006, de 1 de febrero, declarase inconstitucional los precep- tos del Reglamento a través de los cuales el Estado determinaba la organización interna de las Comisiones Mixtas y de los Patronatos de los parques nacionales.
En conclusión, de la doctrina constitucional expuesta se deduce que el Estado no puede participar en la gestión de los parques nacio- nales porque la competencia está atribuida a las Comunidades Autónomas, ya que el Estado sólo tiene competencia exclusiva para dictar las normas básicas en materia de medio ambiente y su partici- pación en la ejecución tiene carácter excepcional (art.149.1.23 CE). Ahora bien, en materia de aeropuertos de interés general el Estado tiene competencia exclusiva no sólo en la regulación sino también en su gestión (art. 149.1.20 CE). A pesar de que, de acuerdo con la doc- trina constitucional citada, las competencias deben ser ejercitadas por sus titulares y el Estado no puede imponer su participación en la competencia de gestión cuando está atribuida a las Comunidades Autónomas, sí podría, a mi juicio, admitir la participación de las Comuni- dades Autónomas en la gestión de los aeropuertos de interés gene- ral, teniendo en cuenta que éstos inciden en competencias autonó- micas, o bien el Estado podría transferir la competencia de gestión a las Comunidades Autónomas.
2.3. La participación autonómica en la gestión de los puertos