Decentralization

El proceso de cambio climático que está sufriendo la tierra es, sin duda, uno de los principales desafíos que debe afrontar la Humanidad a lo largo del siglo XXI. Un reto heredado de la centuria pasada que nos obliga, de manera cada vez más apremiante, a establecer, de manera coordinada, mecanismos, procedimientos y acuerdos internacionales cuyos objetivos sean revertir de manera eficaz las consecuencias de una situación ciertamente insostenible para nuestro planeta.

La alteración del ciclo de carbono como consecuencia del aumento de la concentración de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera está produciendo alteraciones climáticas severas en todo el planeta: episodios como el aumento de las temperaturas o la variabilidad en las precipitaciones y en los ciclos estacionales son solamente parte de una nueva dinámica global que afecta, de manera capital, a la prosperidad y bienestar del ser humano y, por tanto, a la sostenibilidad del planeta (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2002). Adicionalmente, estos impactos representan una relevancia negativa en aquellas regiones del mundo donde las comunidades humanas son más vulnerables a fenómenos tales como la pérdida de suelo productivo, la disponibilidad de agua dulce o el deterioro de los hábitats de subsistencia (PNUMA, 2007).

El fenómeno del cambio climático es, como podemos observar, un problema de orden mundial que afecta, en diferente medida, a todos los países y que, por tanto, requiere de un esfuerzo global para revertir o, cuanto menos, atenuar sus consecuencias. En los

programas, públicos y privados, han alcanzado consensos a propósito de la conveniencia de que la mitigación del cambio climático deba ser una solución fundamentada, en gran medida, en la conservación de las masas forestales mundiales, basándose en un doble argumento: por un lado, desarrollar acciones encaminadas a la conservación de las masas forestales, como grandes sumideros del carbono atmosférico; y, por otro, reducir las emisiones de GEI a la atmósfera procedente de procesos de deforestación y degradación forestal, como causantes de un porcentaje importante de las emisiones totales de origen antropogénico (ver Figura 1).Para ello, se han de adoptar las medidas necesarias y suficientes desde los países desarrollados para que los países en vías de desarrollo puedan implementar programas de conservación forestal, preservando al mismo tiempo la vulnerabilidad de las comunidades, a las que se les debe asegurar un sustento económico de vida (M.L. Parry et al., 2007).

Los bosques, por tanto, juegan un importante papel en el cambio climático: son los principales reservorios mundiales de carbono y, por ende, su eliminación o degradación constituye, por liberación de éste a la atmósfera, una de las mayores fuentes de emisión de GEI a nivel global (Kanninen, 2001). Es interesante destacar, en este sentido, que la cobertura forestal neta en los bosques templados y boreales ha aumentando en los últimos años; sin embargo, en las regiones tropicales y subtropicales los procesos de deforestación están ocurriendo a gran escala: en la década de los 90, la variación porcentual aumentó del 12 al 28% sobre el total de emisiones mundiales de GEI de origen antropogénico; pasando las emisiones de carbono procedentes de estas regiones de 0,8 a 2,4 Gt de carbono anual (Huettner et al., 2009).

Figura 1.- Principales actividades emisoras de GEI a la atmósfera. Fuente: (Banco Mundial, 2010)

En este contexto, a lo largo de los últimos años, la reducción de las emisiones procedentes de la deforestación y la degradación forestal en los países en vías de desarrollo ha ocupado un lugar relevante en el debate sobre el cambio climático a nivel internacional. Cabe destacar que en la 13ª Conferencia de las Partes (COP13) de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), celebrada en Bali en diciembre de 2007 (UNFCCC, 2008), se aprobó un mandato para incluir medidas para las reducciones de emisiones procedentes de los procesos de deforestación y degradación forestal (REDD) en el acuerdo marco de mitigación del cambio climático a partir de 2012. Se trató, sin duda, de un hito clave en la configuración del nuevo escenario de cambio climático, en el cual se comenzó a conferir un nuevo orden mundial en la reducción de GEI de origen forestal.

La mayoría de los expertos coinciden en que REDD es un mecanismo clave en los esfuerzos globales para mitigar el cambio climático (Angelsen & Atmadja, 2008). La reducción de las emisiones de carbono derivadas de la deforestación y degradación forestal (REDD) se basa fundamentalmente en un esquema por el cual la comunidad internacional crea mecanismos para compensar a aquellos proyectos y países que reduzcan emisiones de GEI con origen en los bosques. ―En general, se la considera una

opción importante, económica, rápida y en la que todos ganan para reducir los gases de efecto invernadero: importante porque la deforestación y degradación forestal son causantes de un quinto del total de las emisiones de los Gases de Efecto Invernadero; económica porque gran parte de la deforestación y degradación forestal es rentable sólo marginalmente, por lo que la reducción de emisiones de GEI de los bosques sería más económica que la mayor parte de las medidas de mitigación; rápida porque las grandes reducciones de emisiones pueden ser alcanzadas con reformas llevadas de manera inmediata y de otras medidas que no dependen de innovaciones tecnológicas; y es una opción en la que todos ganan porque las transferencias económicas, potencialmente significativas, y una buena gobernanza pueden beneficiar a los más desfavorecidos en los países en desarrollo y aportar otras ganancias además de los beneficios relacionados al clima‖ (Angelsen & Atmadja, 2009).

Si bien la idea principal en la que se soporta REDD es sencilla y, a priori, podría ser fácil de aplicar, existen un número importante de variables que han de considerarse para la implementación efectiva de proyectos REDD: medición, escala, adicionalidad, fugas y permanencia, responsabilidad o niveles de referencia son algunas de las complejas cuestiones que han de tenerse en cuenta para garantizar la efectividad del carbono retenido, la eficiencia de costos y la equidad en los beneficios resultantes (Angelsen & Wertz-Kanounnikof, 2008).

Es incuestionable, asimismo, destacar el potencial del programa REDD en la aportación de notables beneficios agregados como la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la gobernanza y la conservación de la biodiversidad, así como el suministro de otros servicios ambientales (Angelsen & Atmadja, 2008). Beneficios éstos que están determinados, en gran medida, por las estrategias REDD a nivel nacional y por la forma en que los países las implementen, de manera que se aseguren los flujos financieros procedentes de REDD a las comunidades más vulnerables. No obstante, en las acciones de implementación, y al margen de las cuestiones de naturaleza netamente técnica, propósito principal de la presente tesis doctoral, subyacen otras razones de consecuencia política que determinan, en gran medida, los procedimientos técnicos para la aplicabilidad de los regímenes REDD.

Desde un punto de vista pragmático el hecho de que exista una heterogeneidad considerable para implementar políticas y medidas REDD ente los países, en términos de capacidad institucional, infraestructuras, así como en lo relativo a los agentes y causas de la deforestación y degradación forestal, debe ser reflejado en el diseño global REDD, de tal manera que se recojan estas importantes diferencias a través de mecanismos lo suficientemente flexibles para asegurar una amplia participación de todos los países implicados (Lubowski, 2008).

Uno de los principales desafíos técnicos en la implementación del mecanismo REDD de manera eficaz es la definición de metodologías para el establecimiento de la línea base o Nivel de Referencia de Emisiones (REL, Reference Emissions Level) (Angelsen et al., 2011). Todas las actividades de protección del clima a través de la reducción de emisiones, según esquemas previstos en el Protocolo de Kioto, deben demostrar tener un efecto neto positivo en el ciclo global del carbono. Esto requiere, entre otras cosas, el establecimiento de una línea de referencia de emisiones, que describa la tendencia futura de emisión en comparación con la línea generada en ausencia de medidas de protección del clima. Así, un mecanismo REDD será efectivo cuando las reducciones de emisiones sean (Angelsen, 2008):

i. adicionales, es decir, que los niveles de referencia de las emisiones no deben

estar por encima del escenario habitual o Business-As-Usual (BAU).

ii. permanentes: en el caso de no permanencia, es necesario asignar

responsabilidades si los créditos REDD van a ser fungibles (o intercambiables) con créditos de carbono de otros sectores.

iii. no generadoras de fugas: si bien la no permanencia es una forma temporal de

fuga, la fuga espacial ocurre cuando la deforestación y degradación en un área geográfica causan mayores emisiones en otra área cercana.

Por lo tanto, las líneas base son fundamentales para medir la reducción de emisiones de origen forestal; pudiendo tener, en consecuencia, implicaciones relevantes sobre la distribución de los beneficios y los costos entre países, en la medida en que determinan el nivel según el cual un país debería de empezar a recibir créditos por reducir emisiones, basado en la interpretación de principios, de índole menos técnica, como ―circunstancias nacionales‖ y ―responsabilidades comunes pero diferenciadas‖ (Angelsen, 2008).

El impacto de incluir los créditos REDD en el mercado de carbono también depende de la oferta de créditos, que, a su vez, depende de los citados Niveles de Referencia de Emisiones, que pueden tener notables consecuencias tanto para la efectividad de REDD como para la equidad entre países (Angelsen, 2008). Por ello, los negociadores se enfrentan a la siguiente disyuntiva: deben sopesar, por un lado, el riesgo del ‗aire caliente‘ y los incentivos diluidos si las líneas de base son demasiado generosas; y, por otro lado, exponerse a una baja participación y rechazo por parte de los países en desarrollo si las líneas base son muy estrictas.

En la implementación eficaz de la línea de referencia dentro del mecanismo REDD se consideran tres factores, cada uno de los cuales son objeto de estudio y análisis de la Tesis Doctoral:

i. Que las medidas de la deforestación y degradación forestal tengan suficiente

precisión.

ii. Que se consideren los agentes o vectores causantes de ambos procesos.

iii. Que el análisis de los dos anteriores permita la estimación de tendencias futuras

de deforestación y degradación forestal.