La Ley 19/2013 es prueba del carácter proteccionista y reservado que ejerce la Administración pública en España, a la que todavía le queda un largo camino por recorrer para alcanzar los estándares en materia de transparencia pública de países como Chile, Alemania, Inglaterra o Suecia. Según el estudio Global Right to Information Rating llevado a cabo por AccessInfo y The Center for Law and Democracy sobre las leyes de acceso a la información en diferentes países del mundo, la legislación española ocuparía el puesto 70 sobre 102. Naciones como Azerbaiyán, Sierra Leona, Liberia, Eslovenia o Etiopía tendrían una legislación más moderna y competente en materia de acceso a la documentación institucional.
En un principio, el texto legal fue puesto al escrutinio público mediante la presentación del Anteproyecto de ley del 27 de julio de 2012. Un texto que tras varios meses de consultas recibió 3.683 sugerencias, enviadas por diferentes organismos competentes e instituciones cívicas, para ser estudiadas y admitidas en la versión final108. Por entonces, el Gobierno del
Partido Popular ordenó la elaboración de dos informes que fueron presentados finalmente
108 La aprobación de dicha ley supone dejar de ser el único país de la Unión Europea con más de un millón de habitantes carente de
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en septiembre de 2012, y en los que se resumían las consultas recibidas plasmando las recomendaciones decisivas para la elaboración de la ley. La primera decisión del Gobierno respecto a este tema fue mantener en secreto estos informes.
De igual forma se mantuvieron en secreto las casi 3.700 sugerencias que se obtuvieron durante la consulta, aportando como única alegación visible que las modificaciones realizadas tras conversar con los diferentes estamentos involucrados durante la deliberación popular habían sido “significativas”, impidiendo que la ciudadanía pudiera consultarlas. Se conoció la existencia de estos informes secretos gracias a las filtraciones que llegaron a la prensa, por lo que supimos que el Ejecutivo no tenía intención de incluir las principales demandas. Por ejemplo, en uno de los informes se anotaba que “un significativo número de observaciones señalan la necesidad de configurar el derecho de acceso como un derecho fundamental regulado, por tanto, por una norma de rango orgánico”. La realidad es que actualmente la ley es de rango ordinario, por lo que en caso de conflicto, quedaría supeditada a los derechos fundamentales que defienden este tipo de normas.
Las sugerencias también recogían repetidamente la necesidad de incluir en la ley a todos “los receptores de fondos públicos”, como la Casa Real, las ONGs, los partidos políticos, los sindicatos, la patronal, el Congreso, el Poder judicial, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Consejo Económico y Social, las instituciones autonómicas análogas y la SGAE, pero no todos quedaron patentes en el texto. Sí se incluyeron la Casa Real, el Banco de España y el Consejo General del Poder Judicial, así como los partidos políticos, los sindicatos y “las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40% del total de sus ingresos anuales” (Ley Transparencia, 2013: Art.3b). Pero la Ley reconoce la posibilidad de resolución por silencio negativo, y en el caso de una reclamación ante la no contestación a una demanda de información, se excluye también la posibilidad de presentar cualquier tipo de recurso administrativo ante instituciones como la citada Casa Real, el Banco de España, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas. De este modo, si un solicitante quisiera recurrir una resolución adversa, deberá hacerlo judicialmente por la vía común del contencioso-administrativo, muy costoso en tiempo y dinero.
Eduardo Fco. Rodríguez Gómez
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La página web por la que se tendrá acceso a los documentos es el Portal de Transparencia, que fue puesto oficialmente en marcha el 10 de diciembre de 2014. El portal solo brindará información disponible a partir del 2014, año que el Gobierno determinó como punto de partida para la publicación de documentos. Las subvenciones, los presupuestos, los salarios del alto funcionariado, las concesiones y contratos públicos, etc., correspondientes a las comunidades autónomas y las corporaciones locales tendrán que ser accesibles a través de mecanismos que desarrollen estas instancias en un plazo máximo de dos años. Tampoco tendremos acceso a través de la web a los informes que aprueban el denominado efecto de las puertas giratorias: qué altos cargos acaban en empresas privadas tras su salida del sector público y viceversa, aunque desde el Gobierno se ha señalado que aquellos ciudadanos que lo soliciten podrán obtener esta información sin problemas. Es decir, no se ha establecido el límite legal sobre lo que puede pedirse y lo que no, ya que la Administración solo proveerá aquellos datos que tenga registrados, pero no los que deba elaborar para cada petición. El Tribunal Supremo español subraya, en su Sentencia de 6 de junio de 2005109, “que las
excepciones legales al derecho de acceso a archivos y registros públicos han de estar justificadas en términos constitucionalmente aceptables. Y en la Sentencia de 16 de diciembre de 2011110 añade que es exigible una interpretación favorable al ejercicio del
derecho de acceso a los documentos administrativos. En sentido idéntico se ha pronunciado el TJUE111 en el asunto Access Info Europe/Consejo112: ‘El acceso del público a los
documentos de las instituciones constituye el principio y la denegación la excepción, que debe interpretarse restrictivamente” (Gutiérrez, 2014: 194).
Más de cincuenta organizaciones –como la Asociación de la Prensa de Madrid (APM), Access Info, Confederación de Consumidores y Usuarios (CECU), Amnistía Internacional España (AIE), Reporteros sin fronteras, Coalición Proacceso, Fundación Civio, etc.– han denunciado el secretismo y la falta de transparencia durante la elaboración de la ley, y las limitaciones del texto definitivo, resumiendo sus insuficiencias en cuatro puntos:
- No existe un reconocimiento del derecho fundamental de acceso a la información, limitándose exclusivamente al reconocimiento del derecho a la libertad de expresión. - Se excluyen estancias públicas de gran relevancia sobre las que se debería poder solicitar información para saber cómo actúa la administración pública en todos sus niveles, tanto de manera independiente como en conjunción con empresas privadas. Además, el artículo 18 excluye la información auxiliar (notas, borradores, opiniones,
109 Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2005 (RJ 2005\6711). 110 Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2011 (RJ 2012\2832). 111 Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
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resúmenes, comunicaciones e informes internos de órganos o entidades administrativas), imprescindibles para entender y seguir el proceso de toma de decisiones.
- No se limita el silencio administrativo, es decir, la callada por respuesta de la administración ante la petición de documentación por parte de la ciudadanía.
- No se ha creado una entidad independiente que vele por el cumplimiento de sus preceptos.
La ley no permitirá tener acceso a información de relevancia sobre los gastos que realizan los diputados del Parlamento con sus dietas, o información sobre los gastos ilegítimos de los fondos reservados, o sobre malos tratos a menores bajo custodia policial, o sobre los famosos vuelos de la CIA113 que el New York Times en global y el Diario de Mallorca en
España dieron a conocer.
El examen de María Pilar Cousido sobre dicha Ley confirma que el poder ejecutivo y el poder legislativo españoles han impulsado varios documentos y normas de diferente rango114 cuya
consecuencia inmediata ha sido restringir el acceso a la información pública, pese a la proclama de apertura que la norma sobre transparencia trata de consolidar:
«En un giro de inequívoca opacidad, estas normas aumentan la discrecionalidad del funcionariado al tomar decisiones sobre acceso a información pública, imponen la autorización previa al acceso cuando los documentos ni siquiera afecten a derechos personales, sancionan a los funcionarios que permiten el acceso indebidamente, pero no a los que lo evitan innecesariamente (...) y aumentan ostensiblemente el número no de documentos, sino de grupos o bloques documentales que pasan a ser clasificables» (Cousido, 2014: 21).
Entre otros argumentos, Cousido ejemplifica como la terminología referida a la “seguridad y defensa del Estado” –el límite presente en todos los textos legales orgánicos sobre restricción a la información– no ha dejado de modificarse en los últimos veinte años adoptando una amplia visión que ahora incluye todos los temas relacionados con: conflictos armados, terrorismo, crimen organizado, vulnerabilidad energética, espionaje, vulnerabilidad del espacio marítimo, ciberseguridad, flujos migratorios, emergencias, catástrofes e infraestructuras críticas, y seguridad económica y financiera. Es decir,
113 Central Intelligence Agency.
114 Cousido hace referencia a las siguientes normas: el Real Decreto 1708/2011, sobre Sistema Español de Archivos de la Administración
General del Estado y de sus Organismos Públicos y Régimen de Acceso; las Orientaciones para la Instrucción de Seguridad del Personal, de 15 de diciembre de 2009, la Norma NS/04 de Seguridad de la Información, de octubre de 2009, y el Acuerdo sobre Política de Seguridad de la Información, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de 15 de octubre de 2010: éste último en respuesta a las filtraciones de Wikileaks.
Eduardo Fco. Rodríguez Gómez
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prácticamente todo. Por ejemplo, la seguridad económica y financiera, registrada en la Ley arriba mencionada como “los intereses económicos y comerciales y la política económica y monetaria” muestra claramente una de las restricciones que, de manera difusa y no justificada, el Estado se obliga a defender contra el acceso indiscriminado por parte de la ciudadanía. Nuevamente, una legislación española que resulta insuficiente y limitada en contraste con los estándares europeos, fijados a este respecto por el Consejo de Europa en la “Convention on Access to Official Documents”, aprobado en noviembre de 2008 (Consejo de Europa, 2008).
Mientras tanto, las iniciativas del llamado Open Data, tanto la estatal datos.gob.es, como las regionales del País Vasco115, Cataluña116 o Galicia117, no son sino declaraciones de buenas
intenciones con multitud de datos sobre la situación del tráfico, el estado de las playas, la agenda municipal, las ofertas de empleo público, los resultados electorales e incluso la cilindrada de las motos, al fin y al cabo, temas sobre turismo y geografía de escasa relevancia democrática. No encontraremos con similar detalle datos sobre los presupuestos públicos, los gastos consistoriales o las concesiones a empresas privadas, ni tampoco sobre las declaraciones de bienes patrimoniales y actividades de los miembros del Poder Ejecutivo y Legislativo. Todo lo contrario, como veremos a continuación, los gobiernos centrales han hecho uso de este marco legal a favor de sus propios intereses y, en ocasiones, en contra de su propia ciudadanía.
7.5. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter