Design Process

SE PUEDE considerar a los sistemas electorales como continuos con respecto a la manera en que transforman los votos en escaños, ya que a este respecto la variable principal es el

tamaño de los distritos, y en casi todos los países los tamaños de los distritos varían en forma continua (serialmente) de 1 a 50 representantes. Pero si se trata de los fines y de las razones que fundamentan la existencia de los sistemas electorales, insisto en que debe separárseles claramente en mayoritarios y proporcionales. La alternativa puede enunciarse como sigue:

Los sistemas representativos siguen dos patrones principales [...] el tipo inglés sacrifica la representatividad del Parlamento a la necesidad de un gobierno eficiente, mientras que el tipo francés sacrifica el gobierno eficiente a la representatividad del Parlamento [...] [y] no es posible construir un sistema representativo que a la vez cumpla completamente la función de funcionar y la

función de representar.1

Antes de empezar esta discusión, permítaseme recordar que los sistemas mayoritarios no necesariamente son sistemas pluralistas (por ejemplo, el voto alternativo requiere una mayoría absoluta), ni sistemas de voto personalizado (ya que es posible que haya un solo ganador en el caso de votación por listas, como sucedió en Turquía en los arios cincuenta). Aunque el criterio pluralista es con mucho el más empleado, debe entenderse bien que en realidad se está tratando

1 _{Sartori, 1968a, p. 469 (por supuesto, la referencia a un tipo franca es}

histórica). Cito un antiguo escrito mío, porque se me ha acusado de no comprender que "los sistemas electorales deben ser clasificados y evaluados conforme a los principios de la representación" (Nohlen, 1984a, pp. 84-87). Esto no es cierto y de hecho en muchos de mis escritos concuerdo con el punto de vista de Nohlen.

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con diferentes niveles de mayoría que frecuentemente están mezclados y que también tienen nombres que se prestan a confusión. Primero encontramos la "mayoría calificada", en la que se requiere que se obtenga más de 51% de los votos (generalmente entre 55 y 65%), a la que sigue la "mayoría absoluta", que se obtiene superando el umbral de 50%. A esta mayoría absoluta se le llama también "mayoría simple" (a diferencia de la "mayoría calificada"). ¿Qué más? Por lo general se dice que sigue la "mayoría relativa", a la que se identifica con la pluralidad. Sí y no. Porque las mayorías suben y bajan dependiendo de la base de cálculo, que puede ser el universo de todos los que tienen derecho a votar, es decir, los electores registrados, o el número real de votantes (cuyos votos son válidos). A este respecto, la mayoría absoluta es (hablando propiamente) la mayoría simple del electorado, mientras que la mayoría simple de los votantes es (propiamente) una mayoría relativa. Una pluralidad es, en cambio, "cualquier mayoría", y con mucha frecuencia consiste en la "minoría más grande". Pero para todos los propósitos e intereses prácticos, aceptaremos la estipulación muy flexible de que la pluralidad es lo mismo que la mayoría relativa.

Dije que la teoría y la práctica inglesas de la representación sacrifican la representatividad del Parlamento a la necesidad de un gobierno eficiente. De hecho, los sistemas electorales en los que "el triunfador se queda con todo" buscan gobiernos efectivos mediante la creación de mayorías que apoyan al gobierno. Realmente, los sistemas mayoritarios no consideran a la "representación exacta", favorecen la representación excesiva de los contendientes más fuertes y no pierden el sueño por representar insuficientemente a los más débiles. La distorsión representativa puede llegar al extremo de que un partido suba al gobierno (la mayoría absoluta de escaños) aunque termine en segundo lugar según el voto popular.2 _{Ésta es, precisamente, su insuperable falla según los críticos de los sistemas} mayoritarios.

2 _{Por ejemplo, en Inglaterra en 1974, los laboristas ganaron el}

gobierno con 37.2% de los votos, a pesar de que los conservadores obtuvieron 39.9% . Peor aún, en Nueva Zelanda en 1978 y 1981 el partido que ocupó el segundo lugar por el número de votos fue el que obtuvo la mayoría absoluta de escaños.

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Sus partidarios sostienen que en muchos casos la diferencia entre las proporciones de la pluralidad y las de la RP es muy pequeña.3 _{Por ejemplo, en los Estados Unidos el sistema de}

distritos con un solo congresista representa en proporción, más o menos, a los partidos Republicano y Demócrata. Cierto, pero si un tercer partido entra en la contienda descubre inmediatamente otra verdad, es decir, lo abrumadoramente no representativo que el sistema pluralista resulta en su contra.4 _{Lo importante es que el razonamiento está mal} planteado. El descubrimiento de que las elecciones pluralistas no necesariamente llevan a representaciones injustas cierra las puertas del corral cuando los caballos ya escaparon. Es decir, el argumento toma en cuenta resultados que no consideran el propio efecto del sistema electoral, o sea que los votantes han practicado el "voto estratégico" y que los terceros partidos han sido eliminados. Entonces, lo importante es que cuanto más "fun- cionen" (como se previó) los sistemas mayoritarios, tanto más sus efectos manipuladores desaparecen de nuestros datos, esto es, de las estadísticas que correlacionan los votos con los escaños. De manera que sigue en pie la acusación de que las elecciones pluralistas obstruyen y distorsionan la "representación exacta".

Si, como es menester, concedemos este demérito, el debate se centra en los méritos. Por lo general se defiende a los sistemas mayoritarios con base en cuatro puntos: primero, que eligen (ayudan a elegir) a una mayoría gobernante y, por este camino, a un gobierno; segundo, que reducen la fragmentación de los partidos, en ocasiones a sólo dos partidos; tercero, que crean una relación directa (más directa) entre los electores y

3 _{Por ejemplo, Richard Rose (1983, pp. 40-41) indica que "la diferencia}

en proporcionalidad entre la elección media bajo sistemas de representación proporcional y sistemas de mayoría es muy limitada: 7%" y su evidencia (en el cuadro VIII) indica, además, que algunos países pluralistas muestran una mayor proporcionalidad que algunos países con RP. Rose repitió esta afirmación en 1984 (pp. 74-75 y cuadro VII.1), donde la diferencia en proporcionalidad es de 8%. Pero Rose no captó el punto que presentaré a continuación.

4 _{Como lo testimonian los liberales ingleses. Por ejemplo, en las}

elecciones británicas de 1983, la Alianza (como se llamaron en esa ocasión) obtuvo 24.5% de los votos y sólo 3.5% de los escaños. En este caso, el costo de un escaño para los laboristas en la Cámara de los Comunes fue de 40 000 votos, pero para la Alianza fue de 400 000 votos (diez veces más).

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sus representantes; cuarta, que mejoran la calidad de los funcionarios elegidos.

El primer mérito —el de elegir un gobierno— sólo se alcanza cuando se presenta. Esto es, sólo cuando las elecciones mayoritarias producen un sistema bipartidista, como se estable- ció en nuestras Reglas 1 y 2 previamente bosquejadas (véase, supra, sección III. 4) por la Hipótesis 1 y por la Ley 1. Si alegamos el primer mérito cuando las condiciones que lo hacen posible no existen, entonces es una pretensión injustificada. De manera que el argumento más poderoso en favor de las elecciones pluralistas es también un argumento muy "condi- cionado", y se torna falso cuando el sistema de partidos esta insuficientemente estructurado y donde hay electorados incoercibles poco dispersos (en proporciones menores que la pluralidad) entre todos los distritos.5 _{Por otra parte —en las mismas condiciones—,} generalmente es cierto que un sistema pluralista conduce a un gobierno efectivo con más frecuencia que un sistema de RP. Pero la afirmación de que resulta en una mejor gobernabilidad no puede ser llevada muy lejos.

El segundo mérito —de que reduce la fragmentación de los partidos— es el más fácil de defender. El efecto reductor de las elecciones pluralistas quedo establecido en mi Regla 3 y en la Ley 2. Por tanto, si bien el sistema en que el primer lugar se queda con todo no puede, por sí sólo, reducir el número de partidos al formato bipartidista, a menudo "comprime" o mantiene su número en niveles relativamente bajos. Incluso cuando esto no se muestra rápidamente en países enormes y muy diversos, como la India (y posiblemente en el futuro, China) sigue siendo cierto que bajo un sistema proporcional los países semejantes a la India caerían en la pulverización partidista.

El tercer mérito que se atribuye a las elecciones pluralistas es que traen consigo una relación directa entre el votante y su

5 _{Antes de estas condiciones debe recordarse que toda la}

argumentación depende de que se tengan reglas que separen a los partidos importantes de los irrelevantes. Como ejemplo se puede

mencionar a Rose, que afirma que "no hay ninguna tendencia en un sistema electoral distinto de la RP a producir un Parlamento bipartidista. En los seis países (pluralistas) que se estudian aquí hay en promedio cinco partidos en cada Parlamento, y hasta nueve partidos en el Parlamento británico" (Rose, 1984, p. 78). Pero esto es jugar con estadísticas de números sin sentido.

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representante electo. En principio no es posible disputar esa afirmación, porque en el sistema de distritos de un solo representante no hay lugar para la intermediación de las listas de partidos y, en consecuencia y casi por definición, la relación entre la acción de votar y la de elegir es directa. Sin embargo, en la práctica este tipo de relación es muy dudosa. Primero, porque cualquier afirmación de que hay un vinculo directo debe tener en cuenta el número de los votantes. La magnitud del electorado varía enormemente. Los países pequeños pueden asignar un representante por cada 20 000 votos (Nueva Zelanda), pero los países de tamaño medio generalmente requieren 50 000 a 70 000 votos por representante (Reino Unido), y los grandes (desde los Estados Unidos al máximo que representa la India) tienen distritos de un solo representante y cientos de miles de votantes. Si se supone, como ejemplo, una relación de 50 000 electores por cada representante elegido, en este caso mi voto vale 1/50000. ¿Establece esta relación un vínculo significativo? Segundo, porque el sistema en que el primer lugar obtiene todo sólo da el triunfo con más de 50% de los votos si la contienda está limitada a dos candidatos; como pocas veces este es el caso, generalmente el triunfador gana con menos de 50% del voto. Entonces, en muchas ocasiones sucede que más de 50% de los electores sencillamente pierden su voto. ¿Cómo considerarlos? Si se insiste en el aspecto del vínculo directo, también debe admitirse que a menudo la mayoría de los votantes distritales no están representados de ninguna manera.

Por tanto, parece ser que el argumento más razonable es que el ganador en una pluralidad sólo representa a su distrito. No obstante, si es así, en vez de una relación directa lo que se tiene es básicamente una "cercanía", es decir, una política centrada en la localidad, o mejor dicho, en el electorado distrital. Ya que esto es importante, volveré a referirme a este punto un poco más adelante.

El cuarto mérito —de que mejora la calidad de quienes participan en política— encuentra la dificultad preliminar de que la "calidad" es difícil de evaluar. En la medida en que el votante se encuentra con politiqueros —corruptos, avaros y mal intencionados—, los políticos limpios, honestos y bien intencionados son sin duda una mejora cualitativa. Pero expulsar a los

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rufianes no lleva al cargo automáticamente a políticos "buenos" y eficientes, esto es, competentes y con visión y capacidad de liderazgo. Las personas buenas no son, de ninguna manera, la cura para el mal gobierno, porque las virtudes privadas y las públicas no son del mismo orden.

Una vez que se ha reconocido que la "selección de calidad" es algo problemática, también debe aceptarse que con las elecciones plurales de un solo representante, las cualidades personales y los rasgos de los candidatos que compiten por el cargo descuellan más que con el sistema de RP de listas. A pesar de todo, ¿influye de alguna manera el voto por las personas en la selección de un candidato para el cargo? La respuesta a esta pregunta es —lo vimos en la sección que la personalidad del candidato sólo importa en los distritos con un electorado indeciso, donde puede significar la diferencia, pero no en aquellos en que los electores tradicionalmente votan por un determinado partido. Cuando la elección es muy disputada y los votantes son volubles, los partidos y los grupos de presión políticos se ven obligados a buscar al candidato más atractivo electoralmente que puedan encontrar. Pero en los distritos que consideran seguros pueden darse el lujo de proponer, e imponer, a sus propios seguidores sin tener en cuenta sus calificaciones.

Ahora nos ocuparemos de la afirmación de que las elecciones pluralistas conducen, o podrían conducir, al localismo y a la política centrada en los electores distritales. Este desarrollo es propiciado por el demócrata partidario de la "democracia directa", porque acerca la política al pueblo. En Estados Unidos se la da por sentada, ya que allí es común

decir que "toda la política es política local". Pero si toda la política es local, ¿cómo puede manejarse adecuadamente la política nacional? Ya que un sistema presidencialista puede enfrentar las fuerzas centrifugas y localistas mejor que uno parlamentario, los estadunidenses no perciben los inmensos problemas que surgirán en el futuro para su sistema de gobierno a medida que en el Congreso la política se fragmente cada vez más en "políticas de menudeo" orientadas a los votantes de los distritos electorales. Pero, lo comprendan o no los demócratas ingenuos y los estadunidenses, el problema es formidable: si toda

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la política es local, ¿qué ocurre con el sistema político en conjunto?, ¿qué pasa con el interés general y el bien común?

Recuérdese que la justificación central de todo sistema mayoritario es que promueve la gobernabilidad al contener y reducir la fragmentación de los partidos. Ahora bien, si ésta es mala, la fragmentación y dispersión por distritos también deben ser consideradas un mal más importante y más grave. Sin duda, sería muy irónico que un sistema electoral concebido para promover un gobierno eficiente se transformara en el destructor de todo buen gobierno posible.

Por consiguiente, el problema consiste en saber si el desarrollo localista de un sistema de distritos de un representante único es de alguna manera "natural" e inevitable, o si se le debe resistir. Si observamos a nuestro alrededor, encontramos que ningún otro país de habla inglesa con sistemas pluralistas ha seguido el camino estadunidense. No es difícil encontrar la razón de esta diferencia. En tanto que un sistema presidencial basado en la división del poder está más o menos protegido del comportamiento errático y localista de sus con- gresistas, en los sistemas parlamentarios no sucede así, particularmente en el caso de los bipartidistas. Como sabemos, la condición sine qua non del bipartidismo es un sistema estructurado y fuerte de partidos nacionales. Esto implica que las políticas orientadas a los distritos y los sistemas bipartidistas son incompatibles: si el localismo se fortalece, un estado bipartidista simple y sencillamente se fragmenta. De aquí que en Inglaterra y en los países del Commonwealth se resiste y se contrarresta al localismo, mediante la fortaleza y la propia lógica de autosubsistencia del sistema de partidos. El pluralismo propiciador de la política localista podría quedar limitado, por consiguiente, a los Estados Unidos. Pero en vista de la debilidad cada vez mayor y generalizada de los partidos, todavía no se ha dicho la última palabra en lo que respecta a la política egoísta del "desinterés común".