La representación proporcional conlleva y destaca un interés principal: la asignación equitativa de escaños "en proporción"
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a los votos. Por esto su mérito indiscutible es la equidad en la representación. Y para la mayoría de las personas esta es una ventaja decisiva. No obstante, a la RP se le pueden hacer dos criticas importantes relacionadas entre sí: primera, que produce (o más exactamente, que permite) una fragmentación excesiva de los partidos, y segunda, que no responde o sólo satisface deficientemente al requisito de gobernabilidad, a la necesidad de un gobierno efectivo.
La primera acusación puede desecharse rápidamente, ya que el grado de su validez fue establecido por mi Regla 4, las Hipótesis 2 y 3 y las Leyes 3 o 4 (véase, supra, sección III.4). En esencia nos dicen que cuanto más impura es la RP, menor será el número de partidos. Muchos sistemas de RP impura mantienen el número de partidos en 3 a 4, a lo más 5; este no es, por sí sólo, un grado perjudicial de fragmentación. Es cierto que la mayoría de los sistemas que tienen de 3 a 5 partidos, a los que llamo de pluralismo moderado (Sartori, 1976, pp. 173-185) necesitan gobiernos de coalición.6 Pero antes de pasar a ese punto, resolvamos el que estamos tratando: la fragmentación del sistema de partidos que es consecuencia de la RP pura o casi pura si" se convierte en un problema con un pluralismo extremo (más de cinco partidos), y aún más si hay polarización. La acusación de la
fragmentación se aplica o aplicó principalmente a Francia (la Cuarta República), Italia (en el sistema de RP de 1948-1993), Israel y, sin duda, a países como la actual Polonia.7 En esta última el problema era o es grave, pero se debe a una RP pura excesiva y puede solucionársele adoptando una forma impura de RP.
La segunda acusación, a saber, que la RP no propicia la gobernabilidad, requiere, en cambio, de un análisis más preciso.
6 A menos que funcionen como sistemas de un partido predominante
que tienen gobiernos de un solo partido (Sartori, 1976, pp. 192-201). Éste ha sido el caso, por ejemplo, de Japón entre 1954-1993, de Noruega y Suecia entre los años treinta y los ochenta, y de España hasta 1982.
7 En la elección parlamentaria polaca de 1991, 29 grupos políticos
ganaron escaños en el Seym, de los cuales 8 partidos obtuvieron porcentajes entre 16.9 y 6.0, quedando así en los rangos de importancia. El establecimiento en la elección de septiembre de 1993 de un umbral de 5% contribuyó a reducir esta fragmentación a 6 partidos, que todavía son muchos y están demasiado alejados entre sí (ideológicamente) para hacer posibles gobiernos de coalición funcionales (homogéneos).
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Es cierto que con RP el proceso representativo se divide claramente en dos pasos: en el primero, los votantes sólo eligen al Parlamento y, en el segundo, este decide independientemente, sobre sus propias bases, quien gobernara y por cuanto tiempo.8 También ocurre, como se acaba de indicar, que con la RP casi todos los gobiernos resultan ser gobiernos de coalición. Pero ¿son las coaliciones necesariamente un gobierno "inferior"? ¿Son los gobiernos de coalición forzosamente poco eficaces en comparación con el gobierno de un solo partido? El problema presenta tres facetas: a) La duración o estabilidad de los gobiernos; b) la asignación de responsabilidades, y c) la capacidad de las coaliciones para gobernar. Nos ocuparemos de la primera a su debido tiempo (véase, infra, sección VI. 6). Respecto a la segunda concederemos aquí que en los gobiernos de coalición es muy difícil determinar quién es el culpable, es decir, quien es el responsable de hacer o no hacer algo. Sin embargo, la decisiva es la tercera, es decir, saber si los gobiernos de coalición conducen generalmente a gobiernos ineficaces, incoherentes o paralizados por disputas. Aquí la res- puesta es: depende.
Primero, depende de cuantos son los socios de la coalición. Por ejemplo, puede esperarse que una coalición de dos partidos sea más fácil de manejar que, digamos, una coalición en- tre cinco partidos. Segundo, y más importante, depende de si en las coaliciones hay confluencia o divergencia (independientemente del número de partidos que la integran), de si sus miembros actúan en armonía o se oponen entre sí. En este sentido la variable determinante es la polarización general del sistema político.
La polarización puede reducirse a una "distancia", sea ideológica del tipo derecha- izquierda, o de alguna otra variedad. De esta manera, en un sistema político polarizado, los votantes y los partidos se consideran extraños entre si y están distanciados el uno del otro, lo que implica que es difícil y poco prometedor electoralmente ponerse de acuerdo en algo. En estas condiciones las coaliciones son heterogéneas, y por tanto
8 Se hace la advertencia, nuevamente, de que esto se aplica a los
sistemas parlamentarios. Los sistemas presidenciales requieren de un análisis diferente (véase el capítulo siguiente).
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poco cooperativas, propensas a los litigios y al estancamiento. Por el contrario, en un sistema político no polarizado (caracterizado, en consecuencia, por una orientación pragmática en la política), los votantes y los partidos no siguen principios rígidos, están relativamente cerca entre sí, y pueden concertar fácilmente acuerdos y llegar a compromisos. En estas condiciones las coaliciones son homogéneas y, por consiguiente, capaces de participar en un juego cooperativo.9
Entonces, la representación proporcional no conduce necesariamente a un gobierno de coalición plagado de conflictos e incapaz de actuar. Al igual que con la acusación de que pro- duce la fragmentación, la acusación de que no ayuda a la gobernabilidad no se aplica
indiscriminadamente a la RP, aunque sin duda es válida cuando esta produce una coalición de socios heterogéneos o, en realidad, de miembros que no son socios y que se dedican a vetarse entre sí. Cuando este es el caso, la RP merece todas las críticas que se le hacen.
A pesar de las anteriores desventajas, debe recordarse que cuando se introdujo la RP a finales del siglo pasado, fue un medio muy útil y de hecho indispensable, para la integración progresiva de las paridades antagónicas al sistema (básicamente los partidos socialistas y católicos), dentro del orden liberaldemocrático.10 Comúnmente se cree que la RP fue estable- cida por primera vez en Bélgica para salvar al partido liberal del tipo de extinción que sufrió posteriormente el partido liberal inglés. Esto es cierto, pero los beneficios imprevistos pronto fueron más importantes —en toda la Europa continental— que el interés circunstancial de salvar a los partidos de
9 Hay que tener presente, sin embargo, que mi planteamiento es
estructural y que por tanto, cuando afirmo que las coaliciones homogéneas pueden desempeñarse mejor que las heterogéneas, sencillamente estoy señalando una condición favorable. Decir nihil
obstat, nada lo impide, es decir sencillamente eso. Así que incluso las
coaliciones homogéneas pueden ser muy polémicas internamente.
1O Los partidos de notables y de opinión del siglo XIX fueron "creados
internamente" en el sentido de que primero nacieron en la arena parlamentaria (como alianzas y fusiones entre los miembros del Parlamento), y luego se expandieron al exterior, como partidos que solicitaban votos. Por el contrario, los movimientos católicos, socialistas y similares nacieron afuera y en oposición-negación del orden existente, y por ello Duverger ha dicho correctamente que "fueron creados externamente".
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opinión o de notables en el siglo XIX. El beneficio imprevisto fue que el gobierno de coalición hizo posible que los partidos socialistas subieran al poder y por este camino lograron su aceptación gradual, de facto, por parte del Estado burgués (a pesar de la doctrina revolucionaria marxista). En particular, en la década de los veinte, un gobierno totalmente socialista habría sido un experimento poco aceptable y riesgoso, mientras que los socialistas que compartieron el poder dentro de una coalición con los partidos moderados, disminuyeron el temor y parecieron aceptables. Es cierto, como ya lo admití antes, que los gobiernos de coalición oscurecen la responsabilidad y ocultan tratos poco claros. No obstante, la otra cara de la moneda es que esta poca visibilidad siempre facilita —tanto en la actualidad como en el pasado, para los partidos creados externamente— las "cesiones recíprocas" que requiere una coalición.
Por tanto, hay una lección en lo anterior: la RP y los gobiernos de coalición pueden ayudar a las sociedades "difíciles" a salir del atascadero y a mantenerse unidas. Es decir, que sin la RP, las sociedades difíciles bien podrían convertirse en "sociedades imposibles". Haremos más comentarios al respecto en el final del capítulo.