DIRECT OBSERVATION

Los diez años iniciales (1991 – 2001) centrados en la dimensión comercial del mismo, pese al aparente encubrimiento de la esfera política del proceso de integración tuvo un elemento de conducción político elevado: la adopción de la apertura comercial intra y extra regional como motor del MERCOSUR fue una decisión política en el marco de un consenso hegemónico (como fue el caso, a nivel nacional, de los procesos de reforma estructural en cada país). En el marco de este consenso se elaboraron las

47_{Primero, un período de transición hacia la unión aduanera entre los años 1991 y 1994, donde se pone}

en marcha el Programa de Liberalización Comercial (PLC) y se encaminan las negociaciones para la conformación del Arancel Externo Común (AEC). En estos años aumentaron considerablemente los flujos comerciales intra-zona a la par que se reducían los aranceles y se intentaban tomar medidas para eliminar las barreras no arancelarias, mientras que la región comienza a recibir capitales por medio de inversiones externas directas. El segundo período, conocido como la época de oro para los mercados, se desarrolló entre los años 1995 y 1999: es decir, con la entrada en vigencia del POP (que pone en marcha el AEC), hasta la primera crisis regional a partir de la devaluación del real en Brasil. Esta etapa se caracteriza por el aumento exponencial de los flujos comerciales intra y extra zona, así como la recepción de inversiones y la consecución de acuerdos de libre comercio entre el MERCOSUR y otros países de la región (Bolivia y Chile, particularmente, los primeros Estados Asociados del bloque). La tercera etapa de la fase mercantil del acuerdo regional se desarrolla entre los años 1998 y 2002: durante el período de crisis se experimenta una retracción de los intercambios y el aumento de los conflictos y/o disputas comerciales entre los socios. Durante estos años de apremio, que iniciaron con la devaluación de la moneda brasilera y se profundizaron con la crisis múltiple (política, económica y social) de Argentina, se percibió que el MERCOSUR había llegado a un límite en la integración comercial (el comercio de bienes estaba liberalizado casi en su totalidad), argumento que abono a favor de decretar la muerte del proceso de integración. Asimismo, la estructura institucional de mínima, afín al modelo de integración comercial en boga, se mostró incapaz para dar cauce a las demandas provenientes de los sectores y actores que no habían sido beneficiados ni tomados en consideración en el acuerdo regional hasta ese momento. Tussie, Botto y Delich (2004) a partir de la periodización de Bouzas, en tanto escriben tres años más tarde, visualizan la apertura de una nueva fase que denominan “relanzamiento” del MERCOSUR, siguiendo el Plan de Trabajo homónimo que el acuerdo adoptó para sí.

80

propuestas conceptuales de lo que debía de ser el regionalismo de los noventa, enmarcado en la institucionalización y consolidación de un sistema de comercio multilateral (con la OMC y la ampliación de la agenda comercial). Este componente político estuvo presente siempre y es inherente a todo proceso de integración. Sin embargo, en la operación de dotar al Estado un rol mínimo se aleja la variable integración política del propio proceso: ello se plasma, como ya se expuso, en la arquitectura jurídico-institucional del MERCOSUR, la cual fue moldeada para un proceso centrado en cuestiones comerciales. En este punto, es dable afirmar que durante los años noventa se produjo un cierre a la participación de actores políticos y sociales en el proceso. Sin embargo, como numerosos estudios dan cuenta, la capacidad de incidencia de los actores empresariales multinacionales fue tal que lograron ejercer influencia en el curso de la liberalización comercial (Botto, 2007; Giacalone, 2004; Sánchez Bajo, 1999)48.

En lo que a modelo de desarrollo refiere, al compás de lo que acontecía nacionalmente, como se expuso ut supra, el desarrollo fue reducido a crecimiento económico. En consecuencia, no se promovió la adopción de políticas integrales en las esferas sociales, científicas, productivas, industriales, etc. Al contrario, la única dimensión del desarrollo fue el crecimiento del producto bruto de los Estados y el aumento de los flujos comerciales y de las inversiones.

Con todo, pese a la centralidad del MERCOSUR comercial, se produjeron avances en agendas no comerciales: por un lado, da cuenta de ello la experiencia del sector sindical en pos de la conformación de un instrumento vinculante para la protección de los derechos socio-laborales; por otro, la actuación del Sector Educativo del MERCOSUR en pos de la colaboración y coordinación de políticas. El primer caso se vio tensionado por la preponderancia del sector empresarial y la flexibilización laboral defendida por cada Estado. El segundo, al contrario, pudo accionar en tanto los avances en este campo no generaban conflictos en la agenda comercial. Sin embargo, la mayoría de la literatura de los primeros años del MERCOSUR se centra en cuestiones relativas a la liberalización comercial y el flujo de inversiones (Botto, 2007) lo que ha

48_{Respecto de los actores sociales y la ciudadanía en general: se obturó cualquier tipo de participación,}

salvo la de grandes grupos económicos (con elevada capacidad de lobby) y del sector sindical (el cual tuvo un rol muy fuerte en el proceso de elaboración de un Protocolo Socio Laboral pero que fue debilitado tras el relegamiento de los avances en pos de lo que terminó siendo una Declaración, instrumento que carece de carácter vinculante) (Perrotta, 2010 b).

81

conllevado a que, durante estos diez años, el sector académico desdeñara de análisis que no estuvieran centrados en esta dimensión (salvo algunos estudios puntuales). En consecuencia, se ha realizado una evaluación miope del MERCOSUR que ha señalado sus falencias y sus conflictos comerciales, en vez de adoptar una visión holística de los cambios generales (y más amplios) que promovió el proceso de integración. El análisis del desempeño comercial es válido y necesario, pero es sólo un aspecto de la integración y no por ello debe trasladarse las conclusiones de una dinámica a la totalidad del proceso (Perrotta, 2010 a).

A veinte años del inicio de la integración, se propone una nueva periodización del MERCOSUR (una nueva historicidad), en sincronía y diacronía con los tiempos que corren, en tanto las variables privilegiadas son otras. Si, como se ha expresado, los primeros diez años colocaron al mercado como eje ordenador del sistema político institucional de la integración y las políticas por éste encaminadas se centraban de manera preponderante (no así exclusiva) en lograr la liberalización intra y extra zona, moldeando al MERCOSUR comercial y/o la integración competitiva, la salida de la crisis del proceso de integración así concebido colocó a la política como eje conductor del proceso de integración. Esto significa que los Estados, con sus respectivos gobiernos, asumen la conducción del proceso, se concibe a la integración regional como una política pública al servicio del desarrollo integral y se habilitan espacios y canales de participación y deliberación ciudadana. Sin embargo, en esta nueva fase, las viejas estructuras conviven con las nuevas (Inchauspe y Perrotta, 2008), lo cual complejiza el proceso de integración y, la mayoría de las veces, las decisiones son producto de negociaciones arduas donde se hacen patentes intereses, ideas y valores divergentes y convergentes en torno al MERCOSUR. Es por ello que denomino como MERCOSUR productivo, social y ciudadano y/o integración solidaria a esta nueva fase del proceso regional: para dar cuenta de sus características, es menester realizar un breve análisis de los cambios y continuidades entre la fase anterior y ésta.

82

1.2.4. b. El MERCOSUR productivo, social y ciudadano – integración

solidaria

La salida de la crisis del MERCOSUR se produce en un escenario de recambio de gobiernos en los Estados del Cono Sur latinoamericano y bajo la necesidad de replantear el modelo de integración: en especial, se cuestionó la centralidad adquirida por la integración comercial en detrimento de la integración productiva y la escasa o nula atención prestada a agendas sociales y a la reducción de las asimetrías existentes.

Respecto del primer argumento, el cambio en la orientación del modelo de MERCOSUR no puede desprenderse del ascenso de nuevos gobiernos que comparten como denominador común la prioridad otorgada a la política y al Estado como ordenador de las relaciones sociales, caracterizadas por éstos como con justicia y equidad social49; así como a una renovada autonomía respecto de la injerencia norteamericana en los asuntos domésticos y en las relaciones interestatales50. Los nuevos gobiernos51, surgidos con amplios apoyos de sus pueblos, marcan un escenario político que, si bien dista de ser homogéneo, generó las condiciones para la modificación del proceso de integración. Como se desprende de lo mencionado ut supra, las orientaciones de política nacional imprimen sus particularidades a la forma que adquiere la política regional; ésta es una relación dialéctica en tanto los compromisos regionales fortalecen y brindan un marco jurídico vinculante para la consolidación de las políticas nacionales con estas características.

En lo que compete a lo segundo, durante el escenario de crisis del MERCOSUR se vislumbraron las falencias del acuerdo regional en términos de los bloqueos decisionales, las asimetrías entre los socios, la ausencia de políticas en el campo social y

49 _{Este conjunto presenta diferencias en torno a la ruptura o continuidad con el modo de acumulación}

actual: Venezuela, Ecuador y Bolivia se inclinan de manera más directa a un régimen socialista; mientras que los demás miembros titubean o no lo consideran como opción.

50 _{Dos ejemplos ilustran este argumento: por un lado, el fracaso de las negociaciones por un Área de Libre}

Comercio para las Américas tras la Cumbre de Mar del Plata del año 2005; por otro, la reciente resolución del conflicto entre Venezuela y Colombia tras la activación del diálogo y la mediación llevada adelante por la UNASUR.

51 _{Luiz Inácio “Lula” Da Silva (Brasil, 2003-2011), Néstor Kirchner (Argentina, 2003-2007), Tabaré}

Vázquez (Uruguay, 2005-2010), Fernando Lugo (Paraguay, 2008-actual); que se suman a los de Evo Morales (Bolivia, 2006-actual), Michelle Bachelet (Chile, 2006-2010), Hugo Chávez (Venezuela, 1999- actual), Rafael Correa (Ecuador, 2007-actual). En Argentina, Brasil y Uruguay se produjeron cambios de gobierno y el mapa político se configura con Cristina Fernández (2007-2015), Dilma Rousseff (2011- 2014) y José “Pepe” Mujica (2010-2015).

83

de integración productiva, la carestía de arreglos regionales en materia macroeconómica, la falta de transparencia y la inexistencia (o somero funcionamiento) de canales de participación ciudadana. Principalmente, se evidenció la necesidad de emprender la conducción política del proceso de integración, en detrimento de la anterior conducción del mercado (y las elites empresariales y gubernamentales asociadas a éste). A partir de este diagnóstico, surgen iniciativas en cada campo: se tornó imperioso contar con programas de reducción de las asimetrías; lanzar y fortalecer políticas sociales sobre una base amplia de actores y sectores; la necesidad de una reforma institucional integral que habilite la participación y la representación ciudadana; todo ello en pos de apuntalar el sistema de integración comercial en línea con un modelo de desarrollo integral e inclusivo.

La crítica y ruptura respecto de la orientación anterior del bloque se marca con el acuerdo entre Argentina y Brasil52, motorizado por los Presidentes “Lula” Da Silva y Néstor Kirchner, en lo que se ha dado a conocer como el Consenso de Buenos Aires, en oposición franca al Consenso de Washington. La reunión entre los mandatarios se realizó el 13 de octubre del año 2003 en la ciudad de Buenos Aires (Argentina) y su resultado se plasmó en un documento de veintidós puntos que ilustran lo que devendrá para los nuevos gobiernos nacionales y el tipo de integración regional. Se subrayan los siguientes elementos:

x destacan y revalorizan el derecho de los pueblos al desarrollo para lograr su bienestar, reafirmando la voluntad de cooperar bilateral y regionalmente en pos de este objetivo;

x señalan la necesidad de fortalecer la democracia en la región y la responsabilidad histórica de combatir la pobreza, la desigualdad, el hambre, el analfabetismo y la enfermedad ya que éstas constriñen el pleno ejercicio de la ciudadanía;

x indican la preocupación por aumentar la participación social en la región;

x reconocen que la común aspiración al desarrollo implica otorgar una absoluta prioridad a la educación como herramienta de inclusión social, en tanto su capacidad integradora y equiparadora no ha sido superada por ninguna otra política social;

x afirman su voluntad de redoblar los esfuerzos para que las universidades e institutos de ciencia y tecnología multipliquen y potencien sus vínculos, con el fin de generar un polo científico

52_{En el año 2003, vale recordar, permanecían gobiernos en Paraguay y Uruguay que se encontraban más}

84 tecnológico regional que profundice las investigaciones básica y aplicada, con criterios de sostenibilidad y equidad social;

x reconocen la situación de asimetrías, los desequilibrios y las desigualdades, proponiendo, entonces, instrumentar políticas de desarrollo regional que contemplen y respeten la diversidad del territorio;

x ratifican una profunda convicción de que el Mercosur no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido;

x entienden que la integración regional constituye una opción estratégica para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de negociación. Una mayor autonomía de decisión permitirá hacer frente más eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a los intereses contrapuestos de los bloques más desarrollados, amplificando la voz en los diversos foros y organismos multilaterales. En este sentido, destacan que la integración sudamericana debe ser promovida en el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos (Consenso de Buenos Aires, 2003. El destacado es nuestro).

En este marco, claramente opuesto al escenario de los años noventa, el proceso de integración toma un nuevo rumbo. Resurgen y/o se revitalizan los principios orientadores del proceso de integración: desarrollo, democracia, paz, política y los conceptos a ellos relacionados –inclusión, participación, resolución de las asimetrías–. Con todo, las modificaciones experimentadas en el MERCOSUR desde el año 2003 permiten comprender la dinámica de la agenda educativa y, en especial, los ritmos y las características que adquirió el programa de acreditación regional de carreras de grado.

El Consenso de Buenos Aires se plasma en el MERCOSUR en lo que se denominó Programa de Trabajo 2004-2006 (adoptado por la decisión CMC N° 26/03). A continuación se pasa revista de las propuestas lanzadas:

x Agenda Económica Comercial: Consolidar la Unión Aduanera; Tratamiento de las Zonas Francas; Defensa comercial y de la competencia; Integración Productiva; Fondos Estructurales; Integración Transfronteriza; Promoción de Exportaciones; Reglamentos Técnicos; Incentivos; Armonización Tributaria; Coordinación Macroeconómica; Mercado regional de capitales; Políticas Agrícolas; Biotecnología; Facilitación Empresaria; Negociaciones externas; Compras gubernamentales.

85 x Agenda Social: Participación de la sociedad civil; Temas sociales; Visibilidad cultural;

MERCOSUR ciudadano; Circulación de mano de obra y promoción de los derechos de los trabajadores; Educación para el MERCOSUR; Derechos Humanos.

x Agenda Ciudadana: Parlamento del MERCOSUR; Fortalecimiento institucional.

x Nueva Agenda: Programa de cooperación de Ciencia y Tecnología; Integración física y energética.

A partir de esta planificación de la integración regional entendida como integral, el MERCOSUR abre una nueva fase con logros puntuales en diversos puntos del programa53 y se observa que las orientaciones de política regional y política nacional vuelven a confluir: de la misma manera que la reforma del Estado encontró en el nuevo regionalismo un aliado, ahora el esquema de integración se orienta en torno a un modelo de desarrollo que contempla beneficios para un mayor número de sectores, en especial aquellos que habían sido relegados en la etapa anterior, en consonancia con los gobiernos nacionales progresistas y/o de tinte redistribucionista que delinean el mapa

53 _{En un esfuerzo de síntesis, las principales acciones encaminadas son las siguientes. Primero, el avance}

hacia la consolidación de la unión aduanera con la reciente firma del Código Aduanero Común, por medio de la decisión del CMC N° 27/10 (San Juan, 2010). Esta unificación de posiciones implica una mayor coherencia en las disposiciones aduaneras, pudiendo, asimismo coadyuvar a la eliminación del doble cobro del arancel externo común. A continuación, el lanzamiento de los siguientes instrumentos en la Cumbre de Tucumán a mediados del año 2008: Programa de Integración Productiva, el Fondo de Garantía para las Pequeñas y Medianas Empresas, el Grupo de Integración Productiva y el Programa Marco de Ciencia y Tecnología; sumados a la actividad de los Foros de Competitividad, abonan por un MERCOSUR que de sus primeros pasos hacia la integración productiva (Inchauspe, 2009). Tercero, respecto de la resolución de las asimetrías la iniciativa regional la constituyen los Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), apuntando a resolver las asimetrías estructurales no así las regulatorias (Porta, 2008; Inchauspe, 2009; Identidad MERCOSUR, 2011). Cuarto, en el campo de desarrollo científico y tecnológico, además del Programa Marco antes citado, se ha dado curso a un Programa de Apoyo a la Biotecnología en la Plataforma Biotech (Perrotta, 2009 a). En quinto lugar, en lo que compete a la agenda social, los avances han sido vastos; en especial si se toma en consideración que se partió de un escenario de ausencia de políticas en este campo (salvo en casos puntuales). Las diferentes Reuniones Especializadas han dado cauce a iniciativas en cada uno de sus campos: agricultura familiar, género, cooperativismo, etc. Asimismo, el Sector Educativo del MERCOSUR ha logrado consolidar acciones encaminadas en la década anterior (como es el caso de las políticas de educación superior) y de promover nuevas actividades (en especial en lo que refiere a Derechos Humanos y a una educación para la ciudadanía regional) (Perrotta y Vazquez, 2010). En el campo de política de desarrollo social en sentido estricto, un avance fundamental ha sido la creación del Instituto Social del MERCOSUR y las diferentes propuestas que abogan por una nueva identidad conceptual para el proceso de integración (Vazquez, 2010). Desde la Cumbre de Córdoba de mediados del 2006 se asiste a un proceso de Cumbres Sociales con alta participación de la sociedad civil (Inchauspe y Perrotta, 2008). Finalmente, la ciudadanía regional se ha visto favorecida por la creación del ParlaSur, una institución orientado a la representación directa de los ciudadanos del MERCOSUR que se convertirá en la caja de resonancia de la ciudadanía regional (Caetano, 2006; Porcelli, 2009). Su rol actual consiste en su capacidad de acompañar las demandas de otras instituciones regionales y canalizar la participación ciudadana de manera de convertirse en una caja de resonancia para las agendas no comerciales que ven imposibilitado su accionar por estar a la merced de la estructura institucional de Ouro Preto (intergubernamentalismo radial).

86

político sudamericano. Las políticas del MERCOSUR no son sino un reflejo de las modificaciones experimentadas a nivel doméstico, a la vez que lo retroalimentan.

Sin embargo, como se expuso en la sección dedicada a la institucionalidad, se evidencian las disfuncionalidades del modelo de Ouro Preto (que selló el marco institucional a la par que consolidó la unión aduanera) para encaminar el nuevo MERCOSUR. A título ilustrativo, todas las políticas regionales continúan dependiendo funcionalmente del CMC (y/o GMC, de acuerdo a la delegación de capacidades del primero sobre el segundo): en otras palabras, los consensos encaminados en la agenda de desarrollo social, por ejemplo, deben ser remitidos como recomendación al CMC, que los aprueba o rechaza. Al mismo tiempo, los actores con mayor capacidad de cabildeo (o lobby) siguen siendo, como en la fase anterior, las grandes empresas multinacionales y/o translatinas (de origen brasilero en su mayoría)54; y estos actores inciden, en particular, sobre las dos instituciones decisorias (CMC y GMC). Sobre esto último, por ejemplo, los avances de la dimensión de integración productiva deben matizarse si consideramos el papel de los actores concentrados, obstaculizando y/o orientando los programas hacia sus intereses55.

A modo de síntesis, el proceso de integración actual se caracteriza por la priorización dada a “la política”: la conducción del proceso ya no descansa en el libre